国家环境保护总局污染控制司

　　《中华人民共和国水污染防治法实施细则》（以下简称《细则》）经过全面修改，已于 2000 年 3 月 20 日由国务院第 284 号令发布施行。原《细则》是 1989 年 7 月 12 日国务院批准、国家环境保护局发布的。此次修改工作的指导思想是体现可持续发展战略，适应社会主义市场经济体制的要求，突出和强化《细则》的针对性和可操作性，实现水污染防治工作的五个转变：由单纯的区域管理转变为流域管理与区域管理相结合；由末端控制为主转向源头控制与全过程防治；由排放控制为主转向产生控制与排放控制相结合，推行清洁生产，污染物排放浓度控制转向污染排放浓度控制与重点污染物排放总量控制相结合；点源分散治理转向点源与区域集中治理相结合。修改内容着重对 1996 年修改的《中华人民共和国水污染防治法》（以下简称《水污染防治法》）中新增加的条款作出具体细化和完善补充的规定；并根据 1996 年《国务院关于环境保护若干问题的决定》（以下简称《决定》）的基本精神，提出了新的举措。

　　修改后的《细则》删除旧《细则》中的 10 个条款（主要是原条款内容过于原则，或者不能适应现实要求，或在《水污染防治法》中已有具体规定），对旧《细则》中的 18 个条款进行了修改完善，新增了 20 个条款，总条款数由原来的 39 条增加到 49 条。

　　通过这些修改，表现了更为清晰、明确的水污染防治的战略思路，构建了协调一体、机制配套、功能互补的水污染防治法律原则制度体系。这一思路和体系的基本内容可以概括为：将以流域环境功能区划、流域规划、流域总量控制、流域利益整合、流域统一监测为主要内容的流域管理作为基础和核心，实施以许可证管制为主要实施手段和法律形式，以工业污染源的达标排放和排放总量控制为基本要求和主要指标的工业污染防治，以建设城市污水集中处理设施为中心的区域治理，以推行清洁生产为源头控制的政策趋向，以强化政府职责和鼓励公众参与为主要推动因素，以行政强制和经济刺激为实施机制，以强化法律责任为强制保障条件，以流域、区域的环境质量的整体改善为实施目的。

　　《细则》修改的重点内容是：

一、强化和完善水污染防治的流域管理

　　1996 年的《水污染防治法》新增了流域管理的原则，并在第十条、第十七条和第十八条中，对流域水污染防治规划的制定程序及其法律地位、省界水体适用的水环境质量标准的确定权及其批准程序，以及省界水体水环境质量状况的监测与报告制度等作出了规定，从原则上确定了流域管理的要求和适用范围。根据《水污染防治法》的新精神，《细则》从流域水环境功能区划、规划内容、水量保证、流域监测等方面，进一步细化了流域统一管理的规定：

　　1、结合水污染防治规划，确立了流域水环境功能统一区划制度和法律效力（第二条第一项）。

　　2、为统一规范流域水污染防治规划工作，保证规划质量，在总结淮河、太湖、滇池、海河、辽河及长江上游等流域水污染防治规划制定和实施经验的基础上，《细则》第二条明确规定了水污染防治规划的基础内容，要求规划中应当规定水体的环境功能要求（即水体环境功能区划），分阶段达到的水质目标及时限，防治的重点控制区域和重点污染源以及具体实施措施，流域城市排水与污水处理设施建设规划。

　　3、为做到流域统一管理，协调流域利益，《细则》在第三条有关水量保证的规定为明确要求在确定水库最小泄流量时，应兼顾下游水环境保护的需求，保证生态用水。

　　4、为协调流域的统一管理和整合区域利益，保证全流域的水环境质量，明确跨界河流水环境质量的管理责任和具体标准，《细则》第十二条规定：国家确定的重要江河流域所在的省、自治区、直辖市人民政府，应当执行国务院批准的省界观体适用的水环境质量标准。

　　5、为保证和规范流域监测的统一性，使监测机构为流域管理提供的监测数据具有科学性和可比性，《细则》第十三条规定：国家确定的重要江河流域的省界水体的水环境质量状况监测，必须按照国务院环境保护部门制定的水环境质量监测规范进行。

二、细化重点污染物排放总量控制和排污许可制度

　　《水污染防治法》第十六条原则规定了重点污染物排放的总量控制制度。《国务院决定》中亦有同样规定。为实施这一制度，在总结近几年总量控制制度实施经验的基础上，借鉴地方和国外总量控制立法经验，《细则》从第六条到第十一条，用 6 个条款，对总量控制作出细化和更具可操作性的规定：

　　1、明确提出总量控制制度的核心要求是在冻结排放总量的基础上，实施总量削减，以使环境质量得到切实改善。《细则》第七条明确规定：总量控制计划应当包括总量控制区域、重点污染物种类、需要削减的排污量及削减时限。第八条第二款规定，总量控制实施方案应当确定需要削减污染量的单位、每一排污单位重点污染物的种类及排放总量指标、需要削减的排污量及削减时限要求。

　　2、通过对总量控制计划和实施方案内容的规定，确定了总量控制制度的适用范围、实施原则和要求及责任等实体法方面的具体内容（第七条、第八条）。第六条规定总量控制的适用范围是实现排放达标但仍不能达到水环境质量标准的水体，实施责任主体为各级政府。第七条和第八条规定总量控制包括区域总量控制、行业总量控制、点源总量控制；受控污染物的种类以满足流域、区域环境质量要求为确定条件；总量控制与时限要求相结合，具有强制实施性质。

　　3、借鉴国外的先进经验和国内实践经验，《细则》将总量控制与排污许可制度结合在一起（第十条），以总量控制作为排污许可制度的基础和实施要求，又以排污许可证作为总量控制制度实施的法律形式和手段，通过这两个制度的一体化，使其法律要求更为明确，法律效力更为确定，实施措施更为有力也更具有可操作性。

　　4、为规范总量控制制度的实施，做到科学合理、可行，保证总量控制制度的法律效力，《细则》对总量控制计划的制定程序（第六条、第七条）、总量控制实施方案的制定程序（第八条）、排污单位重点污染物排放量核定制度以及排污许可证的发放与管理（第十条），作出了具体的程序法方面的规定。

　　5、总量控制指标不仅是对排放量的具体度量，对排放行为的数量上的法律管制，由于其涉及到环境容量，因而也是对环境容量的资源价值的法律确认，是通过总量控制指标来形成和实现环境容量资源的生态价值和容量资源的稀缺性，从这一意义上讲，总量控制指标的分配具有对公共环境资源的分配与再分配的性质，直接影响到环境容量资源的价值和环境质量状况，影响到公共环境利益。对企业来说，所获得的排放指标既有经济价值，也是对公共环境资源的占有形式，表现出对环境容量的使用程度和环境资源权益的享有范围，直接影响到企业的经济利益。因此，总量控制指标的分配必须公正、合理和科学。为此，《细则》第九条明确规定指标的分配原则是公开、公平、公正原则，并按科学、统一的标准执行。

　　6、为给总量控制的实施提供技术条件和监测保障，使政府能够准确掌握企业的排污总量，有效监督和规范企业的排污行为。《细则》第十一条规定；总量控制实施方案确定的削减污染物排放量的单位，必须按照国务院环境保护部门的规定设置排污口，并安装总量控制的监测设备。这是一种强制性的义务。

三、确立了“达标排放”的原则并界定了具体范围

　　《水污染防治法》中提出了‘达标排放”的要求，但并未予以明确规定。《国务院决定》中明确规定了达标排放，并规定对超标排放的，限期达标或者停止超标排放；对逾期未完成限期治理达标任务的，责令其关闭、停业或者转产。《细则》通过多种规定方式，明确确立了“达标排放”原则。如第四条第二款规定，超标排污的单位应说明超标原因并提出限期治理达标的措施；第六条第一款规定对实现达标排放仍不能达到水环境质量标准的，可实施排放总量控制；第二十五条第二款对船舶防污设备限期达标作出了规定等。这些规定通过对超标行为的强制控制和强制达标要求，以既成前提的方式，实际确立了“达标排放”的原则和要求。

　　《细则》对“达标排放”原则的具体要求和使用范围进行了界定。依《细则》中的有关规定，“达标排放”并不限于点源的限制和达标要求，还扩张到区域；不仅是对排放的限制，还延伸到环境质量方面，将达标排放要求融入总量控制、排污许可管制、流域管理、水污染防治规划、限期治理、饮用水源保护、城市污水集中处理等制度中，从而保证这一原则不是空泛、抽象的弹性要求，而是有着具体内容的强制性义务要求。

　　“达标排放”的要求和范围包括：

　　1、排放污染物的浓度应达标（第六条第一款）；

　　2、总量应达标，即达标排放要求亦适用于总量控制（第十条）；

　　3、达标要求也适用于流域控制和水环境质量控制（第二条第二项）；

　　4、达标要求还包括了饮用水质达标（第二十一条、第二十条、第二十三条、第三十二条、第三十三条、第三十七条）；

　　5、城市污水集中处理设施出水水质达标（第十五条）；

　　6、船舶防污设备达标（第二十五条）；

　　7、按规定设置排污口即排污口设置达标和排污口管理规范化达标（第十一条）。

四、完善了城市污水集中治理的要求

　　《水污染防治法》第十九条确立了城市污水集中处理的原则，并对城市污水集中处理设施的建设作了原则规定，对处理收费作出了具体规定，但并未对设施建设的具体要求和设施的营运及监督管理作出规定。《国务院决定》要求设市的城市，特别是非农业人口 50万以上的城市要建设城市污水集中处理设施。《细则》在这些方面进行了完善补充。

　　1、第十四条明确了城市污水处理建设规划和组织实施的责任主体，规定城市建设管理部门应当根据城市总体规划，组织编制城市排水和污水处理专业规划，并按照规划的要求组织建设城市污水集中处理设施。

　　2、为保证城市污水集中设施的正常运行和有效发挥作用，防止二次污染，强化监督管理，第十五条规定，城市污水集中处理设施出水水质，按照国家规定的或者地方规定的污染物排放标准执行。城市污水集中处理的营运单位，应当对城市污水集中处理设施的出水水质负责。环境保护部门应当对城市污水集中处理设施的出水水质和水量进行抽测检查。城市污水集中处理设施同样应处于环境保护部门的监督管理之下，其出水水质应达标排放。

五、突出了对生活饮用水源的保护

　　《水污染防治法》第二十条分七款对加强生活饮用水源的保护作了四方面的规定：一是生活饮用水地表水源保护区的划定权限和保护区的分级，二是对生活饮用水地表水源一级保护区的禁止性保护措施，三是对生活饮用水地下水源保护的原则规定，四是授权国务院制定生活饮用水水源保护的具体办法。《国务院决定》中要求重点保护与人民生活密切相关的饮用水源，依法划定生活饮用水源保护区并严格管理。针对上述规定，《细则》进行了以下 6 方面的补充和细化。

　　1、明确了生活饮用水地下水源一级、二级保护区和生活饮用水地下水源保护区内的水质应适用的水质标准（第二十一条、第三十二条第二款）。

　　2、根据生活饮用水地表水源保护区跨省级行政区域和其地区域情况，分别就划定权限及程序作了规定（第二十一条第一款、第二款）。

　　3、结合实际需要，将生活饮用水地表水源保护区明确分为一级保护区和二级保护区两级保护区（第二十条第三款）。

　　4、对在生活饮用水地表水源二级保护区内新建、扩建项目和其他设施建设作出禁止性规定（第二十三条）。

　　5、对生活饮用水地下水源保护区的划定权限及程序作出规定（第三十二条第一款）。

　　6、对在生活饮用水地下水源保护区规定了严格管理的禁止性措施（第三十三条）。

六、充实了水污染事故的应急处理制度

　　《国务院决定》中要求加强污染事故和灾害的预警和应急工作，努力减少对生态环境的影响和对人民生命财产造成的损失。并在水污染事故应急处理的实践经验总结的基础上，为满足水污染事故应急的迫切需求，借鉴国外经验，《细则》对水污染事故应急制度作出了两方面的充实性规定：

　　1、明确规定了企业事业单位在发生水污染事故时的立即采取应急措施的强制性责任和具体的事故报告程序及内容（第十九条第一款、第二款）。

　　2、对有关环境监督部门的事故调查、监测、处理、报告和通报及应急措施作出了具体的补充规定（第十九条第二款、第三款）。

　　3、对发生或可能发生跨行政区域危害和损害的水污染事故的通报制度作出了规定（第十九条第四款）。

七、强化了法律责任，加大了法律制裁力度

　　旧《细则》关于法津责任的条款有 6 条，新《细则》扩充了这方面的内容，增至为 11 条。主要作了以下修改：

　　1、增加了应受处罚的情节种类。旧《细则》规定的处罚情节有 8 种，新《细则》规定有 20 种，其中，有 15 种是与 1996 年的《水污染防治法》第六章（法律责任）的有关处罚条款相对应的，另有 5 种情节是新《细则》新增的（从四十五条至四十七条），具体种类有不按规定设置排污口、按照总量控制设备的；在生活饮用水地表水源二级保护区内新建、扩建向水体排放污染物的建设项目，或者改建项目未削减排放量的；在生活饮用水地表水源保护区内超标排污，或者被责令限期治理，逾期未完成治理任务的；在生活饮用水地表水保护区内，设立装卸垃圾、油类及其他有毒有害物品码头的；利用储水层孔隙、裂隙、溶洞及废弃矿坑储存石油、放射性物质、有毒化学品、农药的。

　　2、细化了应受处罚的情节。如旧《细则》中对在水体或者滩地、岸坡等处存储固体废物或者有毒废水，或者向水体倾倒或者排放污染物、废弃物等行为的处罚，只有一项规定；新《细则》则以专条规定（第三十九条），按种类分为 7 项，详列了 10 余种细节，规定的具体细致，更有可操作性。

　　3、大幅度调整了罚款限额。旧《细则》中规定的最高罚款限额为 20万元，新《细则》则将其调整为 100万元。

　　新《细则》的颁布，对新时期我国环境保护部门实施《水污染防治法》提供了有力的法律依据，是《水污染防治法》的进一步补充和完善，特别是对我们加强重点流域水污染防治工作，加强监督，严格执法，确保国务院确定的“九五”期间的“三河三湖”水污染防治工作目标的完成具有重大的意义。新《细则》的这些修改反映了环境保护的新形势的要求，有针对性和现实性，可操作性强，更利于实施。可以肯定，新《细则》的颁布和实施，将会有力地推动《水污染防治法》的贯彻实施，使水污染防治工作更为适应经济体制改革不断深化、环境保护形势迅速发展和水污染防治工作日益深人的客观需要，将会极大促进水环境质量的改善和可持续发展战略的实施。

　　全国各级环保部门应组织各种形式加强对新《细则》的宣贯和学习，要让政府、部门和社会了解新《细则》的精神，执行新《细则》的规定。采取措施落实新《细则》，加大执法力度，严格依法行政，对那些和新《细则》相抵触的，如不执行水环境质量标准和监测规范的，一定要限期改正，依法执行新《细则》规定。

　　全国水污染防治工作一定要依照新《细则》的规定，加大水污染防治工作力度，“三河三湖”水污染防治工作要借新《细则》颁布的东风，进一步加大对城市生活污水处理厂、面源污染防治等方面的监督管理力度，确保今年年底水污染防治目标的实现，真正形成有法必依、执法必严、违法必究的依法治理水污染的良好局面，还碧水清波给子孙后代。