我国现行环境保护政策许多是在传统体制和运行机制下制定的。在向社会主义市场经济体制转轨过程中，有些环境政策需要根据经济社会发展的实际情况进行调整与修改。最近，有些学者对谁污染谁治理政策提出了质疑，主张改变为谁污染谁付费政策，以推进环境保护市场化，周富祥先生在文中提出了一些不同意见，现刊出，与广大读者共同讨论这个很有价值的问题。

一、谁污染谁治理明确了污染者的治理责任

　　谁污染谁治理是我国 70 年代开展环境保护初期提出的一个基本的环境政策，并在 1979 年人大常委会颁发的《中华人民共和国环境保护法（试行）》中明确规定下来，在实践中起着重要的积极作用。

　　谁污染谁治理政策的基本点有两条：一是明确了污染者的治理责任，这是该政策的核心。我国传统经济体制的权限集中在国家，在环境污染治理上当时也依赖国家拨款治理。但是在实践中，国家安排的资金远远不能满足企业的需要，感到完全依靠国家治理很难完成治理目标，需要发挥企业的主动性与积极性。参照国际上主要是西方发达国家的治理经验，提出了谁污染谁治理的原则，强调了企业治理污染的责任，不能向国家“等、靠、要”。这一原则的确定，打破了依赖国家拨款治理的传统做法，确立了以企业为治理污染的主体。可以说，这个原则是对传统集权体制的改革。为了提高企业治理污染的经济能力，相应规定了政府收取企业的排污费要有相当比例返回给企业用于治理污染；对企业开展三废综合利用，实行利润提留的奖励，继续用于治理污染；规定企业和各级政府提取的折旧基金，要有一定比例用于企业治理污染。这些都是为促进企业作为治理污染主体而采取的相应政策措施。

　　二是有利于企业结合生产经营治理污染，从源头上消除或减少污染的产生。众所周知，对污染物净化处理的末端治理的方法，是迫不得已的下策。强调企业治理污染的责任，可以使企业结合生产管理、产品设计、原材料选择以及工艺设备、技术改造来消除污染的产生，这是上策，既可以提高企业管理水平，杜绝废物的流失，又可以提高企业技术水平，促进企业技术进步。对必须产生的废弃物，尽可能开展综合利用，加以回收，变废为宝，这是中策。80 年代末以来，各国污染治理政策已由过去的末端治理转向推广从源头上预防污染的清洁生产政策，这已成为不可阻挡的世界潮流。

　　有些学者认为谁污染谁治理政策是根据经济合作与发展组织环境委员会于 1972 年提出的“污染者负担”原则而制定的。我是较早参加环境保护工作和参与环境法起草的一员，有必要将这一政策的制定过程概述一下。环境保护法最早是委托山东省环保办组织起草的，在讨论草稿时，有些学者特别是法学家对草稿列有谁污染谁治理原则提出了质疑，认为这个用语不确切，概念也不完整，建议采用西方国家普遍公认的“污染者负担”原则的提法。用语不确切，主要是指似口头用语，容易误解；概念不完整，主要是指污染者的责任不仅应负担治理费用，还应承担污染损害的赔偿费用；某些污染的防治，采用区域性的综合治理比企业单独的净化处理、环境效果与经济效果要更好些。但在讨论中，实际工作部门的同志认为，谁污染谁治理明确污染者的责任同污染者负担原则的基本精神是一致的，当前我国主要是要改变依靠国家投资解决环境问题转向明确以企业为治理污染主体，且在实际工作中已被大家所承认，也容易接受，主张不宜修改。同时认为，提出谁污染谁治理也不免除其污染损害的赔偿，也不排斥对区域污染的综合防治。从起草环境保护法过程可说明谁污染谁治理政策的提出，是我国环境保护实践经验总结提炼出来的，虽然它的基本精神同西方国家的污染者负担原则相似，但两者的含义在某些方面并不相同。

　　1989 年在修订《环境保护法》中，把谁污染谁治理这种习惯用语具体改写为“产生环境污染和其他公害的单位，必须……采取有效措施防治在生产建设或者其他活动中产生的……环境污染与危害”。但在实际工作中，谁污染谁治理仍常使用，而且随着自然资源保护工作的开发，在资源保护领域里又提出了谁开发谁保护的政策，以明确开发资源单位负有保护自然资源的责任，开发与保护要融合在一起，随着对环境资源稀缺性认识的提高，又提出了谁占用谁补偿的政策，以明确使用单位或个人负有补偿资源的责任，以促进合理使用资源，保证资源的永续利用。尽管谁污染谁治理这类用语在法律上似不确切，但这类用语在环保领域甚至其他领域的实践中仍被广泛应用。

二、谁污染谁付费不能替代谁污染谁治理

　　一些学者和实际工作者主张谁污染谁治理改变为谁污染谁付费原则，概括其理由，主要有三点：一是谁污染谁治理是在计划经济体制下决定的，没有体现市场经济体制和市场机制的要求；二是谁污染谁治理强调企业治理责任，不利于环境治理技术创新；三是谁污染谁治理要求企业自行建设净化处理设施，不利于环保产业市场化、社会化。我认为，这些论点缺乏理论与实践依据，值得进一步商榷。

　　谁污染谁治理政策的确定是在传统体制下制定的。政策同体制密切相关，但任何经济体制下制定的政策，即要同体制相适应，又要符合客观经济规律和自然规律，才能在实践中贯彻下去，取得既定的政策目标。实践是检验政策有效性和可行性的客观标准。不能笼统地认为计划经济体制下制定的政策都不适应转轨时期的要求，必须具体分析。谁污染谁治理突出了企业治理污染的责任，抓住了治理污染的本质特征和主体行为，突破了传统体制下企业附属政府、依赖政府治理污染的框框，强调企业是治理污染的主体，这同市场经济的企业主体原则是一致的。在《环境保护法（试行）》中，除了确定谁污染谁治理的政策外，还规定国家实行排污收费制度，明确污染者要承担补偿污染环境的经济责任。征收排污费或污染税是市场经济国家通行的做法，它是我国环境领域在计划经济体制下借鉴西方经验，运用经济手段控制污染的一个尝试，也是促使实施谁污染谁治理的一个重要政策手段。从今天看来，在 70 年代制定的谁污染谁治理政策和排污收费制度应该说是对传统体制框框的一个突破，是开创性的。

　　谁污染谁治理政策不利于环境治理技术创新的观点，也是片面的。从理论上说，市场机制的核心是确立企业或个人的独立主体地位，以发挥企业或个人的主观能动性和创造性。明确污染者的治理责任，有利于调动污染者治理污染的能动性与创造性。大量事实证明，谁污染谁治理政策不仅能促进环境治理技术创新，更能推动企业的技术创新、管理创新，从源头上消除污染的产生，达到最佳的经济效益与环境效益。一是企业可以把污染治理与生产技术相结合，通过革新产品设计，采用无毒无害原料替代有毒有害原料；二是可以通过工艺改革，采用无废少废技术和综合利用、循环利用技术，减少工艺过程中产生的废弃物；三是可以结合技术改造，改进产品结构与更新落后设备，提高原材料利用率，减少废弃物的排放；四是可以结合企业管理创新，把环境管理纳入生产管理与规程之中，并逐步按国际标准建立环境管理体系，增强国际竞争力。

　　谁污染谁治理政策不利于环保产业市场化、社会化的批评，也是不公正的。我国在向社会主义市场经济转轨过程中，各个产业市场化、社会化的水平有了很大提高，环保产业作为新兴产业也有很大发展。从理论上说，市场化、社会化水平既取决于政策因素，更取决于制度因素，也与技术因素和经济因素有关。我国环保产业市场化、社会化水平不能适应环保事业发展的需要，要作具体分析。从体制上讲，现有分头管理的体制阻碍了环保产业的发展，以污水处理为例，城市污水管网和污水处理厂是市政部门管理的；天然江河水资源则是由水利部门监管的；企业污水排放由环境部门监督和收取排污费。这种分头管理体制常常产生部门间的扯皮、推倭。城市污水处理厂的投资不足和建设缓慢，很大程度是由分头管理体制造成的。从技术因素讲，企业排放污水成分复杂，污水排放的时空分布不均，尤其是重金属和难降解的有机化合物，集中处理的效果并不理想，一般都要求企业做到达标排放。从经济因素讲，市场化、社会化有利于降低社会成本，企业乐于从市场上采购或交由其他厂协作生产。如果污水处理厂的处理费用低于企业的处理费用，且服务又能满足企业正常生产的需要，企业就不会投入资金和人力去建设污水处理设施，自然而然地将其交给市场化的污水处理厂处理；如果处理费用高，服务质量又不能满足正常生产的需要，企业就不得不自行建设污水处理设施。再则，就政策因素来说，环境保护是公益性事业，环保产业是微利产业，国家缺乏从财政、金融政策上扶持民间资本投向环保设施建设的具体措施。国家对企业实行的达标排放目标与考核制度，企业又不能在市场上进行污染物净化服务交易，只得自行上末端处理设施等等。总之，把环保设施产业化、社会化、市场化进展缓慢归结于谁污染谁治理政策，缺乏有力的理论与实践依据。

　　西方市场经济国家确定的污染者负担原则，按照英文直译是污染者付费原则。谁污染谁付费实际上是借用污染者付费的说法。我认为，污染者负担原则包含两层意思。一是明确污染者的治理责任；二是污染者要承担污染的损害费用。污染者付费按照汉语词意容易被误解为第二层含义，忽视第一层含义。

三、进一步完善谁污染谁治理政策

　　任何政策都有一定的适用范围。谁污染谁治理政策是在传统体制下制定的，在经济体制转轨过程中，随着管理体制的改革和环境保护的实践，也需要相应的予以补充与完善。

　　一是实施谁污染谁治理政策，既要有严肃性又要有灵活性。严肃性是指执行政策必须严格执行，灵活性是指执行过程中要按照实际情况因事制宜地灵活运用。具体地说，强调企业自行处理，不排斥区域综合治理和集中处理，区域综合治理和集中处理也不影响企业结合生产技术和管理从源头上消除或减少污染源。过去的治理经验证明，发展区域集中供热比一台台锅炉改造，不仅环境效果好，且治理费用低；但发展区域集中供热并不影响锅炉制造厂改进设计，生产符合环境标准的锅炉。70 年代在电镀行业一方面曾推广电镀废水的集中处理，一方面一些企业也在努力探索无氰和其他无污染电镀技术，现在一些地区出现纸浆、制酒、化肥等行业污水的市场化集中处理，同时一些企业仍在积极改进工艺、健全企业管理，降低消耗，实行清污分流和水的循环利用，最大限度地减少废水的排放。环保设施的市场化和社会化处理同企业治理污染并不矛盾，两者是相互促进，目标是降低社会处理费用和提高社会综合效益。

　　二是改革排污收费制度，正确运用市场手段控制污染。排污收费标准低和排污费按一定比例返回给企业用于治理污染，是适应传统体制的权宜措施，但它不符合市场机制的原则。随着经济管理体制的改革和现代企业制度的建立，原有的排污收费制度需要进行相应的改革，除了排污收费标准应逐步提到高于或至少等于为治理所排污染物而支付的费用外，排污收费应该逐步改为税。政府征收的排污费或污染税原则上应用于治理和恢复被污染了的环境，既符合征收排污费的目的，也符合谁污染谁治理的原则。企业也可不交排污费而将其污染物委托其他厂或专业处理厂进行净化处理，按市场价格交付净化费用，以减轻企业的污染治理负担和减少处理费用。环境保护虽是公益性事业，参照西方国家经验也应按市场化原则去经营。政府要从财政、金融政策上包括财政贴息、减免税收、低息优惠贷款、加速折旧等，鼓励民间资本投向环保设施建设，以加快环保设施的社会化、市场化，减轻政府负担和提高社会处理效率。