王杨　叶慧珏

　　4 月 25 日 16 时 06 分，江苏徐州市排水监测站内，站长沈广文接到徐州市 3 个污水处理厂排水情况的最新数据：徐州污水处理厂、三八河污水处理厂和荆马河污水处理厂经过处理的出水 COD 指标分别为 31.0 毫克/升、12.7 毫克/升和 26.2 毫克/升。

　　COD 是衡量污水处理的标准之一，数值越小水就越干净。按照国家污水处理有关规定，污水厂出水 COD 一级标准为 60。

　　目前，徐州市 3 家大型污水处理厂的实际日出水量在 27 万吨左右，水质远远高于污水处理排放的国家标准。其中，徐州污水处理厂为 15 万吨。而 2002 年以前，徐州污水处理厂的污水处理量不足现在的 1/4，大量污水不得不直接排放。

　　这表明，导入市场通道后，徐州城市污水处理生产线运转快速、健康。

两亿多元的污水处理厂曾经是“摆设”

　　徐州地处淮河流域中部地区，是我国“三河三湖”水污染防治重点流域地区，同时也是南水北调东线调水工程的中段，水质好坏牵一发而动全身。1994 年建成投产、1998 年投资扩建的奎河污水处理厂（现为徐州污水处理厂）日处理能力为 10 万吨。

　　“当时奎河污水厂是事业单位，运转状况就是开开停停，如果折算成每天满负荷运转的话，一年中只有 3 个月的时间是运行的。”徐州市环保局自然保护处处长王斌说。按照实际需要处理的污水总量，每年因奎河污水处理厂的不正常运营，会导致 270 万吨左右的污水未经处理就流入排污河。

　　2 亿多元的投资，换来的是工厂的非正常运行，城市污水治理依然面临着严峻的问题。徐州污水处理厂厂长耿德强从 1994 年工厂筹备时就是厂里的员工，他说：“其实我们也很无奈。当时厂子是全额拨款的事业单位，员工来一天就要发一天的钱。政府财政拨款每月只有近 80 万元，远低于生产能力所需要的 160 万元。为保证员工工资等支出，我们只能看着设备停停开开。”于是，“给多少钱干多少事”的现象蔓延开来
。“就是个摆设花瓶。”耿厂长说。

　　一边是新的三八河地区由于新建居民小区使得污水处理日益紧迫，一边是因为“前车之鉴”而不敢再投资建厂，问题相持了几年的代价是城市污水处理陷入瓶颈。

“分开”后政府监管更有章法

　　“甲方是代表徐州市人民政府具体监督管理徐州污水处理厂的政府职能部门，乙方是徐州污水处理厂 TOT 项目的运营管理机构。”这是 2004 年 10 月徐州市市政公用事业管理局和徐州国祯水务运营有限公司签订的《徐州污水处理厂运行管理合同》上的文字。而在以前，污水处理厂是属于公用事业管理局管辖的。

　　TOT 模式就是“移交—运营—移交”：政府将污水处理厂移交给环保公司进行运作，通过财政中“污水处理费”专款专用，支付企业相应费用，企业运行一定的期限后再把工厂移交给政府。

　　相对之前各个污染企业的经营和排污环节被“分开”的举措，更为重要的是另一个层面上的“分开”。在政府放手经营权之后，“自己孩子自己疼”的情况变了。经营方和监管方分开，政府监管措施显得更有章法。两个“分开”，使污水处理从源头到出水的整个流线过程受到监管和保障。

　　合同规定：公用事业局有权对污水处理厂按月进行综合考核，当综合达标率低于 95% 时，政府仅支付 70% 的费用。据了解，污水处理厂改制之后，公用事业局通过驻厂员和固定的监测设备以及每周 2 到 3 次的抽查，对污水处理厂的运行情况进行严格而科学的监管，力度比以前明显加强。

　　污水处理需要的细菌繁殖有一定的时间，只有连续相对满负荷运行的情况下，才能达到理想的出水标准和较低的单位成本。从市场化运营开始，徐州所有的污水处理厂没有一天停运。而且，从污水处理厂市场化运作以来，至今为止还没有一家企业被处罚过。

公共资源如何市场化

　　2002 年之后，政府针对污水处理厂进行改制，公开招标，结果徐州市的民营企业，源泉环保工程有限公司采用 BOT 模式新建三八河污水处理厂，取得其经营权，成为由国家环保总局颁发的“全国环境污染治理设施市场化运营示范项目”。BOT（建设—运营—移交）和 TOT 惟一的不同就在于厂区是新建而不是改制的。

　　“现在那些污水处理企业每一天的运行都是在回收投资。”王斌说。对于城市污水处理这个特殊的产品而言，完全市场化的运作是不合适的。

　　徐州污水处理经营模式改变的过程中，始终没有完全放开的就是产权。无论是 BOT 还是 TOT 模式，经营权的移交都有一段固定的期限。源泉公司对三八河污水处理厂的经营权是 25 年，在此之后仍然要移交给政府。

　　以三八河污水处理厂为例，3600 万元的投资得到新厂房及 25 年的经营权，企业仍可赢利。看来，经营权的移交和产权的掌握并非完全彻底的市场化运作，在保证企业赢利的前提下，公共资源仍然没有改变它的产权属性，这是在市场模式下保护公共利益的一种方式。

新问题考验合同双方权责关系

　　“合同关系对政府信誉是一个考验。”王斌说。而耿德强厂长则表示：“合同制约定对双方都有约束。我们每个月递交月报，合同规定经由 7 个工作日审核后，政府要支付企业 340 多万元的费用。在实际情况中，政府部门基本上都能按时做到这一点。”看来，政府信誉是签订合同的先决条件。只有合同双方处于权利义务平等的前提下，城市污水处理等类似公共资源的市场化改制才能够实现。

　　随着新问题的产生，政府和企业的关系也需要重新探索。污水处理厂成了独立的企业之后，并不需要为产品寻找市场。据悉，经过污水处理厂的出水一般 COD 低于五类水体的标准 40（换算后），把这样的“好水”直接排放到一般水体，本身就是对公共资源的一种再浪费。要最大限度地发挥基础设施的投资效应，光有简单的市场化运作还是远远不够的。

　　一份拟制的《徐州市中水回用可行性分析》似乎找到了真正的“循环市场”。根据国家中水回用的标准要求，可以回用的“中水”COD 在 50 以下，而目前一些厂家的出水完全达到这个标准。

　　在推进中水回用的问题上，由于公共资源的特殊性，企业不可能拥有决定权。“根本上是经济问题。”王斌说。目前，中水回用的价格机制未能很好地建立起来。“我们无权卖水，水是国家的，企业只是拿过来经营。要开拓新的‘中水’市场，政府必须扶持才行。”耿厂长表示。无论市场化道路采用何种经营模式进行发展，政府和污水处理企业进一步探索双方关系的空间依然很大，城市污水处理的市场化经营只是最大限度调动公共资源活力的一个初步尝试。