是保护区在借保护为名，大搞开发之实？
还是当地单位借土地权属不明，争抢保护区利益？

本报记者　孙丹平

　　在江苏盐城的一大片滨海淤积平原上，有一个以“丹顶鹤保护区”而闻名遐迩的自然保护区。它是中国第一个也是最大的滩涂湿地自然保护区，成立于 1983 年。1992 年被国务院批准为国家级珍禽自然保护区，同年 10 月经联合国教科文组织批准为生物圈保护区，1996 年被接纳为东北亚鹤类保护区网络成员。该保护区是世界珍禽丹顶鹤最主要的越冬地。丹顶鹤是我国一级保护动物，全球的野生丹顶鹤仅有 2000 只左右。近两年来到盐城越冬的丹顶鹤已接近 1000 只，占了全球野外种群的一半。同时，这里又是世界级珍稀鸟类黑嘴鸥的主要繁殖地之一，据专家估计，全世界的黑嘴鸥也不过 5000 只。可见，盐城珍禽保护区在生物多样性保护中占有十分重要的地位。但近几年来，围绕盐城珍禽保护区的土地使用问题却发生了一场旷日持久的官司。这也是我国自然保护区的第一起土地官司。据中国人与生物圈国家委员会的介绍，在我国保护区诸多土地纠纷中，这是最典型的一起。

“世外桃源”中的恶性斗殴

　　记者从喧嚣拥挤的大城市来到盐城珍禽保护区，感觉这里真是一个宁静和谐的“世外桃源”。最突出的印象是叽叽喳喳不绝于耳的鸟鸣声。

　　但就在这个秀美宜人的鱼米之乡，第二天记者却听到了令人痛心的事情。几位大丰市居民找到记者，反映大丰市贝类公司的陈春龙等人无理殴打他们的情况。原来，大丰市的姜维昌等在 1999 年 9 月征得盐城保护区管理处的同意，在保护区内的滩涂上采集贝类，承担相应的养护和管理责任，并与保护区签了合同。但大丰贝类公司却把相同的地域承包给了另外一些人，于是双方发生矛盾，并随着时间的推移而日益激烈。今年 3 月 17 日，大丰贝类公司的陈春龙等人率众来到上述地区，将正在工作的姜维昌、潘桂祥拳打脚踢，时间达 40 分钟之久，还抢走了姜维昌的手机和 5000 元现金。

　　看到这种恶性斗殴的情况，一种沉重感完全替代了记者初到保护区时的美好感受。但随之而来的一个问题是：为什么同一片地面会被两个单位分别承包出去？

互为原、被告的双案土地官司

　　盐城自然保护区与大丰市的矛盾由来已久，双方的土地官司已打了几年。

　　盐城保护区成立于 1983 年，当时是省级保护区。1985 年盐城市人民政府发出 167 号文件，划定了保护区的范围，并重点划定了核心区（一级保护区）的范围。核心区为大丰市、射阳县交界处的一片海滨滩涂，面积 26 万亩。文件规定，在核心区内不得从事任何生产、经营活动。1995 年，盐城市土地管理局为保护区发放了国有土地使用权权属证明书。

　　但核心区周边的群众仍按过去的习惯，不时进入核心区采集贝类和沙蚕等渔业产品，并屡禁不止。1988 年盐城市政府决定“变堵为疏”，规定社区民众可在向保护区管理处交纳资源补偿费之后，进入核心区从事有限制的采集活动，1993 年又就此正式下发了文件。管理处还在保护区开发人工鱼塘和芦苇场，向外招标经营。

　　这些措施给保护区带来了一定的收入，大大缓解了保护区的经费不足。同时却激化了保护区和周边社区的矛盾，当地社区纷纷加入开发行列，在核心区外（保护区内）实行强度开发。其中大丰市与保护区争夺土地、资源、经济利益尤为激烈。

　　在保护区核心区内有一条隶属于大丰市的防洪河道，建保护区前归大丰水利部门管理。建保护区后，由盐城市颁发的土地使用权证已包括了这条河道。1994 年大丰闸管理所向大丰市国土管理局申请这条河道的土地使用权，并于 1996 年获得国有土地使用证。

　　于是同一块土地有了双重土地使用权。

　　此后大丰闸管理所以保护区侵犯土地权为由，向法院起诉保护区。保护区又以大丰国土局侵犯土地权为由，向法院起诉大丰国土局。这场互为原、被告的双案土地官司几经波折，反复起诉、上诉，几年未结，到现在盐城市中级人民法院的终审判决仍未下达。

用棍棒争夺土地

　　对保护区和大丰市之间的这场土地官司，盐城市人民政府给予了高度重视，并从行政方面积极促成此事的解决。

　　但就在政府的协调工作正紧锣密鼓地进行、法院的判决尚未下达时，大丰贝类公司和丰富贝类养殖场的联合办公室就在 1999 年 9 月 28 日发布通知，对保护区内原大丰境内的沙蚕养殖滩涂进行封滩整顿，并声言所有从事沙蚕采集的群众都必须到联合办公室办理有关手续。该地区的民众本与保护区签有合同，未去办理手续，联合办公室就用卡车载来几车人，手持棍棒、刀具，殴打正在滩涂上挖沙蚕的群众。此后民众稍有不服，即出手就打，逼迫他们服从联合办公室的管理。这样在事实上，保护区核心区内原大丰境内的土地已置于他们的管辖之下。同时，盐城市国土局为保护区勘界后，在原大丰境内设立的界桩也刚一确定就被拔掉。

　　当地的一些群众告诉记者，大丰某些人这样做的目的是把事情闹大，引起“上头”的注意，就不得不按他们所希望的方式去解决问题。盐城保护区管理处主任刘希平认为：大丰市和保护区的土地官司虽然只涉及一条防洪河道，实际上大丰市是想把原属于他们的土地全部拿回去。大丰境内土地占了保护区核心区的一半多，如果大丰把这片土地拿回去，保护区就名存实亡了。

　　记者就这场土地官司电话采访大丰市的一位主管副市长，开始时他冲口而出：原来划定保护区是行政行为，保护区也一直未向大丰提出过有关土地权属问题。现在有了《土地管理法》，大丰国土局给我们颁发土地使用证是依法行事。在给记者的书面答复中，他们对“大丰市是否想把原来的土地全部要回来”的问题没有直接回答，却提出了另外的意见：“保护丹顶鹤是国家授予保护区的主要职责，保护区一班人应当把工作重点、主要精力都放在研究、保护、发展丹顶鹤野生种群问题上来，保护区的少数管理人员应当摒弃身上存在的那种颐指气使、蛮横霸道的工作作风，切实加强法制观念，依法行政，应当正确处理好保护区与开发的关系，不能借保护之名，大搞开发之实。”

土地纠纷——自然保护区面临的最大困惑

　　记者从有关部门了解到，自然保护区与当地社区产生土地纠纷的现象相当普遍。建立自然保护区是在全球生态环境日益恶化的情况下采取的一种“抢救式保护”形式。我国自 50 年代开始建立自然保护区，但自然保护区事业的高峰期则始自 70 年代末，到 1999 年底，共建立各级各类自然保护区 1146 个。建国后的最初几十年中，我国实行土地权公有，没有区分土地所有权和土地使用权，因此早期建立的保护区都有土地使用权。改革开放后，农村实行联产承包责任制，农民个人获得的土地使用权可 20 年或 30 年不变。1986 年颁布了建国以来的第一部《土地管理法》，从法律上把土地所有权和土地使用权区分开来，于是土地权属开始多元化和复杂化。因此这个时期建立的保护区有相当大一部分未能将土地权属问题明确，留下了很大隐患。1994 年出台了《中华人民共和国自然保护区条例》，但在涉及保护区土地权属时却规定：“依法所确定的土地所有权和使用权，不因自然保护区的划定而改变。”在盐城保护区与大丰市的土地官司中，大丰市就援引了这一条款作为法律依据。

　　1998 年国务院办公厅下发了《关于进一步加强自然保护区管理工作的通知》，规定“自然保护区的性质、范围和界线，任何部门、单位及个人不得随意改变”，并要求抓紧进行标明区界的工作。但由于前述的种种因素及程序上的问题，《通知》的要求很难落实。

　　据中国人与生物圈国家委员会的调查，在自然保护区所面临的社区问题中，土地纠纷最为显著。国家环保总局自然保护处朱广庆处长也说：自然保护区被周边社区“蚕食”的情况很普遍。

　　但记者在盐城采访时了解到，大丰市民相互争夺海上渔业资源，早已有过斗殴，还出过人命。我国人口众多，可以利用的土地面积相对较少，人均土地面积就更少，沿海人口密集地区更是如此。设立自然保护区划走了当地居民的原有土地，势必影响他们的生活水平和社区的经济发展。如果这种影响达到一定程度而且是长期的，我们能苛责社区民众为保护自己的利益而采取的种种手法吗？

　　显然，保护区必须兼顾当地社区的利益，才能保证自己的生存和发展，得到“双赢”的积极结果。但保护区毕竟是正在“抢救”的特殊区域，如果与社区的矛盾已经激烈到危及自己的生存，我们能否赋予保护区一把“尚方宝剑”以进行最后的自卫呢？

　　国际上在建立自然保护区时，往往采用购买或租赁的方式，使土地权转移。但我国目前缺乏足够的资金来保全这些最后的净土。

　　据说在制定《自然保护区条例》时，考虑到土地使用权很敏感，以及其他很难办的因素，就暂时退一步，规定了不因保护区的设立而改变原有土地的使用权性质。但在人口仍在继续增长、全球环境仍在恶化的情况下，我们很难预料：现在很敏感的事，将来究竟会变得不敏感还是更敏感？现在很难办的事，将来究竟会变得不难办还是更难办？