包纪祥　姜志德

　　1. 土地供需矛盾尖锐，人均耕地面积不断下降。由于土地资源紧缺，各类用地均不能满足需要，建设与农业以及农林牧之间争地矛盾突出。1985 年，我国人均耕地近 0.12 公顷，比 1949 年人均 0.18 公顷减少了 0.06 公顷，特别是“六五”期间，每年平均净减耕地 46.67 万公顷，同时每年净增人口约 1429 万人。耕地锐减和人口剧增使人均耕地占有量不断下降。

　　2. 土地利用尚不充分，生产力和利用率均较低。从耕地利用状况看，中低产田占了 2/3，产量较高地区也还有相当的增产潜力。不少地区农作物布局不合理，没有实行区域化种植，生产潜力没有充分发挥出来；林地利用率也低，全国有林地面积只占林地面积的 62%，单位面积蓄积量和生长量只及世界平均水平的 75%；已利用牧草地中，优质草地仅占 27%，单位面积畜产品量只及美国的 l/3；建设用地的利用率也不充分，如村庄占地，由于大部分是平房，人均占地要比城市高出一倍。国有工矿建设和生产造成的废弃地约有 200 万公顷，已复垦的不到 2%。

　　3. 土地退化和损毁严重，质量不断下降。建国初期全国水土流失面积约 150 万平方公里，四十年来初步治理了约 50 万平方公里，但同时由于乱砍森林、草原过牧、盲目开垦等又造成新的水土流失。据遥感资料，目前流失面积约为 179 万平方公里。我国沙漠化土地面积 17.6 万平方公里，潜在沙化面积 15.8 万平方公里，两者合计已达 33.4 万平方公里。目前约有 l/5 的耕地受到不同程度的环境污染，林地被侵占现象严重。另外全国每年因灾害损毁的耕地约 13.3 万公顷以上。不少地区由于投入不足，土壤肥力下降也影响了耕地质量。

　　4. 乱占滥用耕地，浪费土地的问题不断发生。由于长期以来对土地缺乏宏观控和计划管理，微观行为得不到有效约束，造成非农建设和农业内部结构调整过多占有耕地，使耕地面积急剧减少。有些单位受利益驱使，多征少用，早征迟用，甚至征而不用，造成土地浪费。近几年来，各地盲目建立各个级别的开发区，大量占用耕地成为浪费土地的新现象。除了受自然条件制约外，造成上述存在问题的根本原因在于长期以来落后的土地利用方式，它是以牺牲土地资源数量和综合生产能力为代价，走的是以掠夺开发，粗放经营，低效浪费和生态破坏为特征的不可持续道路。如果我们不彻底摒弃落后的土地利用方式，土地资源及利用的情形将会进一步恶化，不但会直接影响到我国下一步发展目标的实现。而且还可能给中华民族的生存和安全带一危胁。

土地资源可持续利用的战略选择

　　总体和长期来看，资源是发展得以持续的基础，如何通过资源的可持续利用实现可持续发展，是摆在我们面前的现实问题。按照资源的性质，可将资源分为两大类，即可更新资源和不可更新资源。可持续发展思想要求在资源利用中保护和增强可更新资源的再生能力，减少不可更新资源的耗用以及提高可更新资源对不可更新资源的替代能力。

　　土地资源是最主要的自然资源，它不仅是任何物质生产不可替代的生产资料，也是人类生存和必需的物质条件。土地利用方式的好坏直接关系到人类发展的前途。实现土地资源的可持续利用必然会对可持续发展战略的全面推行奠定坚实的基础。

土地资源可持续利用的战略目标

　　根据社会经济可持续发展总目标的要求，结合我国基本国情和土地利用的现实情况，我们认为未来我国土地资源可持续利用的总目标是：在充分认识我国土地资源基本条件的基础上，逐步实现土地资源的稳定高效和永续利用。具体目标包括以下几下方面：

　　1. 保持一定数量的耕地，确保食物安全。首先要保证一定数量的土地资源长期用于耕地，以便持久地拥有粮、棉、油等主要农产品的生产能力，满足我国今后各阶段经济发展及人民生活不断增长的需要。

　　2. 保障工业化和城市化所必需的各项用地需要。在保证耕地生产能力不下降的前提下，通过各项措施，挖掘土地资源的潜力，保障必需的建设用地供应。

　　3. 提高土地资源的生产能力。土地是一种数量有限，稀缺程度极高的自然资，靠增加数量来提高其可利用程度已经没有多大潜力可挖了。只有通过不断的改善土地质量，提高土地的生产能力，才能在数量有限的情况下保证土地资源的永续利用。

　　4. 保护和改善生态环境。通过土地资源的可持续利用不仅不会使原有的生态环境变坏，而且还要使原来恶性化的环境状况随着土地利用的合理化得到的有效的改善和治理，生态环境的总体状况将因为土地利用的持续性而变得越来越适于人类生存和发展。

　　5. 建立良好的土地利用结构和布局。要根据我国资源总量、类型和分布情况以及经济发展水平，兼顾经济、社会和生态效益，因地制宜，积极而有步骤地调整不合理的用地结构和布局，使土地利用结构和布局永远处在综合效益最大化的动态优化状态。

土地资源可持续利用的对策

　　在土地资源难以增加的情况下，控制人口增长是实现人地平衡的根本措施。国内关于土地承载力的研究表明，在高投入水平下，2025 年以人均 450kg 粮食计，中国的土地资源可养活 15.48 亿人；以人均 500kg 粮食计，极限人口承载量为 16.6 亿人，这应是中国人口的控制的最后界标。由此可见，人口增长将成为持续发展最大的“瓶颈”。为此，我们必须继续推行计划生育政策，尤其是做好农村地区的人口控制工作。

保护耕地，控制建设用地

　　实行世界上最严格的耕地保护措施，具体的有以下几个方面：加强耕地保护立法；划定耕地保护区；强化全民保护耕地意识。

加强农田基本建设，提高耕地生产力

　　农田基本建设主要应抓好以下几个方面工作：

　　1. 农田水利建设。要兴建一批大型骨干调水灌溉工程，修复、更新和完善原有的水利设施，还要注重发展节水灌溉，缓解农田用水供需矛盾。

　　2. 中低产田改造。改造中低产田应以提高耕地质量等级为主要目标，基本消除制约土地生产能力的限制因素，培肥地力，改善农业基本条件。

　　3. 促进农田装备的现代化。要继续推进农业机械化进程，大力推广适合于不同土地类型和经营方式的实用机械，加大管道系统和大棚温室等固定设施在农田装备中的比重。

优化土地利用结构，调整布局

　　在土地利用结构和布局方面亟待进行的工作有：

　　1. 城市建设用地结构调整。要在土地利用总体规划的基础上，结合城市规划进行城市用地结构调整，对城市的规模和用地面积进行重新核定。

　　2. 乡镇企业用地清理。要在制定乡镇企业发展规划的基础上，通过产业调整，清理现有乡镇企业用地，清退不合理占地，走乡镇企业相对集中，集约用地，有序发展的道路。

　　3. 农业生产的区域专业化。农产品生产区域化集中，专业化经营是提高土地利用效益，形成良好用地结构的重要策略。

开展土地整治，改善生态环境

　　土地整治是一项与土地利用密切相关的综合性工作，其内容复杂多样，主要包括有：荒山、荒坡、荒滩和荒沙是最具开发价值的后备土地资源，我们要根据其具体特征，因地制宜的加以开发利用；大力开展大江大河及小流域的综合治理工作，启动各项防护林工程和绿化工程，最大程度地消除由于洪水、风暴和人为破坏带来的各种水土流失对土地资源的危害；土地污染的防治要贯彻以防为主，防治结合的原则，首先要堵塞土地污染和农业用水污染的源头，杜绝城乡工业“三废”的超标准排放，取缔污染严重而又难以改造的“四小”企业；其次要综合采用生物、化学和工程措施对污染土地进行治理；对于农业生产环节中农药。化肥、农膜和农产品废弃物所带来的土地污染，则要采取生态技术与资源深度利用相结合的手段加以消除。

改革土地制度，加强土地管理

　　一、强化中央和地方政府对国有土地所有权的主体地位，改变长期以来农村集体土地所有权主体缺位现状，另一方面要确定土地使用权主体的合法地位，进一步细化土地使用权，建立两权分离原则下各产权主体明晰的贵权利关系。

　　二、要根据市场经济基本原则加快土地市场化建设步伐，建立土地权属有条件的市场流通机制。不论城市土地还是农业用地，都要在用途管制约束下合理流转和交易。

　　三、政府管理土地的职能主要是制定和实施土地利用规划，及时处理土地利用中各种违章行为，并且对土地供求平衡实行宏观调控。

　　四、确立法律在土地管理中的权威地位，在土地立法、司法和监督等环节上加大改革力度，早日健全和完善我国的土地法律制度。