蔡宁秋

　　可持续发展是国际社会在 80 年代后期提出并逐渐实施的新的社会变革运动，许多国家将实施可持续发展战略作为国家经济社会发展和环境保护的指导原则。

　　可持续发展已经对各国的社会、经济和文化思想等各个领域产生了广泛而深远的影响，其中也包括对环境法（或环境法制建设）的影响。

　　一、可持续发展将环境法推进到“可持续发展时期”的历史新阶段可持续发展对环境法影响的一个最明显的标志，是在环境法的发展历史上形成了一个新的发展时期，即“可持续发展时期的环境法”的历史新阶段。从 80 年代未至今，现代环境法全面、蓬勃发展，以 1992 年巴西联合国环境与发展会议为标志进入可持续发展时期，其时代特征和历史背景是“可持续发展”，故这个阶段的环境法叫做“可持续发展时期的环境法”。

　　可持续发展时期的环境法的基本特征，是可持续发展成为当代环境法发展成为可持续环境法的一个决定因素，成为环境法中一系列新的概念、原则和制度的基础，是可持续发展对环境法影响的日益增加。

　　在可持续发展时期，环境法发展的一个重要特点是其在理论和实践上都受到可持续发展的强烈影响：可持续发展理论正在成为环境法学的一种重要理论，可持续发展正在成为环境法的指导思想；环境法越来越强调实施可持续发展战略、走可持续发展道路、实现环境与发展的一体化，正在成为实施可持续发展的重要工具；环境立法在形式和内容上日益综合化、一体化，环境和资源、环境资源的开发利用和保护改善、环境保护和经济社会发展在环境法中日益综合化和一体化，环境法的体系日趋完备；环境法的目的、任务、调整范围、法律关系、基本权利、基本原则和基本制度正在向着可持续发展的方向变化，环境权、资源物权、发展权和代际权已经成为环境法的基本权利，综合决策制度、环境影响评价制度、清洁生产制度和综合性的行政许可制度等制度逐渐成为环境法的基本制度；防治环境问题特别是防治污染的战略正在发生变化，环境法更加重视预防原则、综合整治、全过程管理、综合管理、源头控制、总量控制、集中控制和区域控制；等等。

　　可持续发展成为环境法的指导思想和原则，这是自本世纪八十年代中期以来，环境法的指导思想的一个新的、重大的变化。由于将可持续发展的战略和理论作为环境法制建设的指导思想和基本原则，环境法在其各个方面都被打上了可持续发展的烙印。从这个意义上可以认为：可持续发展成为环境法的指导思想是人类法律文明进步的一种表现，是当代环境法日趋成熟的标志，是环境法在可持续发展阶段的基本标志，即环境法进入可持续环境法阶段的主要标志。当代环境法的许多特征和发展热点，如当代环境法的综合化、经济化、政治化、民主化、科技化、全球化等，都与将可持续发展战略作为环境法的指导思想、将环境法视为实施可持续发展的主要工具有关。随着可持续发展战略和综合环境管理思想的深入，环境法所涉及的范围和对象，从最初的对个别环节的控制（如强调对污染物处理、处置的污染源“未端控制”）发展到对包括决策过程在内的全过程控制（如污染的“源头控制”、“从摇篮到坟墓”的全过程控制和综合决策），从最初的对个别对象或某类对象的管理（如废物管理）发展到对各种相关对象的管理（如废物管理和产品管理、资源管理和环境管理），从而使环境法中的环境保护战略和环境保护管理思想更加科学、全面和正确。

　　二、可持续发展引起了“可持续发展法”与“环境法”的矛盾、斗争和互动可持续发展对当代“环境法”的一个重要影响和挑战，是提出了“可持续发展法”这一新的专门的法律概念的问题。

　　自 1992 年联合国环境与发展会议召开、联合国可持续发展委员会成立以来，国际社会已提出将国际环境法发展成为可持续发展国际法的问题。《21 世纪议程》多次强调要“进一步”或“逐步”“制定”或“制定和编篡”“关于可持续发展的国际法”。在引入可持续发展思想后，目前的环境条约实际上已经涉及开发、利用、保护、改善环境资源的许多问题。可持续发展的概念还要求环境法的贸易法的互补发展、环境法和人权法更紧密的联系，以及环境责任制度的进一步发展，以符合可持续发展的要求。

　　在国内法方面，原来的环境资源法越来越多地涉及经济、社会发展问题；各国认识到必须建立一个有效的法律框架，以便提高各国应付可持续发展的挑战能力；有的国家在其 2l 世纪议程或行动方案中已经提出建立健全以环境法为主要组成部分的可持续发展法律体系的任务。许多国家通过立法，或将环境法扩大为可持续发展法，或将可持续发展的战略和指导思想纳入环境法领域。

　　与可持续发展法相联系的是可持续发展的法制建设或法律保障。《2l 世纪议程》第 8 章就可持续发展法制建设作了原则说明，不少国家在其 2l 世纪议程或有关实施可持续发展的国家行动计划中提出了可持续发展法制建设问题。可持续发展有力地促进了环境法的能力建设。各国认识到必须建立一个有效的法律框架，以便提高各国应付可持续发展的挑战能力。对环境法能力建设的重视，往往导致形成由几个相关部门组合的综合性政府职能部门，许多国家成立了跨部门、跨行业、跨领域的政府协调机构或咨询委员会，如各种环境委员会、可持续发展委员会等。到 1996 年已经有 150 多个国家成立了国家可持续发展委员会或类似的机构。

　　对可持续发展引起的“可持续发展法”与“环境法”的矛盾、斗争和互动、互利，以及可持续发展法对环境法的具体影响及影响的深度和广度，目前法学界正在继续研究。笔者认为，根据有关可持续发展的法律政策文件和某些专家的意见，所谓可持续发展法，目前是指与可持续发展有关的法律法规的总称或协调环境与发展关系的法律法规的总称；从学术研究角度看，可持续发展法是“以环境资源法为基础和主要渊源，以环境与发展的一体化、人与自然相和谐为主要指导原则、旨在协调环境与发展的关系的法律规范和法律渊源的综合体”。目前虽然已经有国际组织、学者专家和法律政策文件提出可持续发展法及可持续发展法律体系的概念和主张，但法学界还没有公认有一个独立的可持续发展的法律部门，或者说可持续发展法律体系还没有成熟；虽然《中国 21 世纪议程》已谈到可持续发展的法律体系，但我国法学界对何谓可持续发展法及其体系范围一时很难取得一致意见。

　　笔者认为，目前所说的可持续发展法与环境法学中的广义环境法、环境资源法、可持续环境法基本近似，或者说可持续发展法实际上就是在环境资源法基础上发展起来的法律部门，目前仍然可以用广义环境法或可持续环境法来代表可持续发展法。因为环境法是可持续发展法的基础和主要渊源，可持续发展来源于当代的环境保护，保护环境资源是可持续发展的基础，人们难将环境资源法和可持续发展法分开，环境法有着广阔的发展前途、发展空间和容纳能力。因此，可持续发展法对环境法只是意味着挑战和更大更好的机遇，并没有也不可能对其发展和生存构成威胁。

　　三、可持绞发展促进了当代环境法的综合化和一体化

　　虽然早在六，七十年代就已经出现跨领域、跨部门、跨行业的综合性环境资源法律，但那时仅仅是个别国家。个别法律，并没有成为一种普遍现象或一种发展趋势。随着“可持续发展时代”的来临，跨领域、跨部门、跨行业的综合性环境资源法律的出现，以及系统的完整的环境资源法体系的形成，才成为一种比较普遍的现象和发展趋势。可持续发展本身已经涉及到各级立法、政策制定和决策中环境保护和发展意图的综合。可持续发展战略的实施将促成一个经济、政治、文化和环境可持续协调发展的崭新社会，这是导致综合性环境资源立法或形成系统的完整的环境资源法体系的物质基础。

　　一些环境法学者顺应潮流，提出了将系统论、控制论、信息论等方法引入环境立法、制定综合性系统性环境法典的建议。1993 年，美国环境法研究所出版的《可持续环境法》一书，从环境法学角度描述了美国环境法的现行体系。该书将这种环境法体系称为可持续环境法，将过去的部门性环境资源法律分别称之为自然资源法、污染减少法、控制资源开发的法律、控制将资源制成产品的法律、控制损害环境和将资源重新纳入环境的法律等，体现了对环境资源进行综合开发利用、保护的思想，说明了美国环境法体系的系统化和综合化趋势已经成为法学研究的一个重要问题，也体现了美国现行环境法学研究的系统化和综合化趋势。由于综合性环境资源法律所具有的好处、特点和成效，这种立法很快演变为许多国家环境立法的一种重要发展趋势。自 50 年代以来约有 l00 多个国家制定了领域性、部门性、行业性的环境资源基本法和跨领域、跨部门、跨行业的环境资源综合性法律，其中在“可持续发展时期”（指 1987 年以来至 1997 年）制定或修改的环境资源基本法和环境资源综合性法律的国家就有 70 多个，多数工业发达国家已经基本形成比较系统、健全的环境资源法体系。

　　值得注意的是，环境法的综合化、一体化趋势在国际环境法领域也有反映，其中综合性的国际环境法律、政策文件的出现，是国际环境法的综合化、一体化的突出表现。例如，《关于环境与发展的国际盟约草案》，规定了一个支持环境与发展的各个方面进一步一体化的法律框架，几乎包括所有的国际环境法和国际环境活动的原则和要求。“在一个单一的文件中寻求解决可持续发展的各个方面的问题，这是制定国际环境法历史上的第一次。这显然偏离了制定国际环境法的传统的方法，传统的方法是按照海洋环境、污染、生物多样性等问题一件一件地、分片分部地制定。”