本报记者　叶红玲　姜爱林　张晏

编者按：长期以来，集体建设用地能否进入市场流转问题，一直困扰着理论界和广大土地管理工作者。这既是一个理论问题，又是一个法律问题。

苏州市国土管理局以改革创新精神，深入实际，认真调查研究，取得了发言权。他们冲破原有的条条框框，以有利于生产力发展。有利于建设中国特色的土地管理制度为原则，大胆地创设了符合当地实际的集体存量建设用地流转制度，使苏州市 10 多万亩地处城市规划区外的农村集体存量土地实现了再利用，有力地支持了经济发展，盘活了存量上地，提高了土地利用效率，保护了耕地，也保障了农民的土地权益，促进了农村经济的发展。苏州市的经验，显示了土地管理与利用领域制度创新的重要意义。

这篇报道，原载于《中国土地》杂志第 11 期，本报今日予以摘登，希望对各地推进集体土地使用制度的探索有所启发。

　　土地有偿使用制度的改革和国有土地市场的建设，使国有土地的资产价值日益得到显化。市场价值意识和市场观念的逐步建立，也促使人们在实践中不断引发新的思考：集体土地是不是资产？集体土地的所有者能不能对土地拥有更大的处置权？事实上，近年来集体建设用地使用权的流转和交易行为一直在很多地方公开或半公开地进行着，并形成了不少隐形交易市场。

　　拥有半个立法权的江苏省苏州市，且在 1996 年就以政府文件的形式，允许并规范了集体存量建设用地的流转行为，使流转从“幕后”走向“前台”；建立了在当地政府统一规范下的集体建设用地公开交易市场。据悉，车年的运行中，苏州市已有一半的集体存量建设用地，在这个新的“市场”上进行了流转。

　　不久的，记者来到苏州，对这个新“市场”的运行情况作了调查。

两种基本模式，政府统一管理——从两家土地的流转着苏州市集体建设用地市场

　　从近期完成的两起交易，可大致看出目前苏州集体建设用地市场运村的基本状况：一起是虎丘镇一宗土地的一次性出让交易。

　　今年 9 月 11 日，虎丘镇农工商总公司收到了苏州市国土管理局的通知，该镇繁荣村七组的一宗集体非农建设用地使用权流转的要求得到市政府批准。这块地原属苏外怖长青乡外贸公司，约 12 亩，获准转让给该镇另一家乡镇企业——苏州市特种钢丝厂，流转年限为 50 年，用途为工业。长青乡外贸公司是虎丘镇的一家乡镇企业。1995 年，该公司经市郊区政府批准，使用繁荣村Ｌ组的 19.6 亩土地办企业。在转制过程中，原企业规模缩小，腾出约 12 亩土地。与此同时，同为乡镇企业的苏州市特种钢丝厂进一步扩大企业规模，急需在虎丘镇占用十一二亩的土地。经过协商，长青乡外贸公司同意将这 12 亩土地的使用权一次性出让给特种钢丝厂。今年 5 月，长青乡外贸公司向镇农工商总公司提出退出该宗集体土地使用权的申请；七月，镇农工商总公司以公文形式向苏州市局递交了《关于要求收回部分集体土地使用权的请示》，请求收回这宗土地的使用权；苏州局随即对申报材料进行审查，认定其建设用地土地使用证合乎法定手续。宗地权同确认后，苏州市政府初快批准了虎丘镇农工商总公司的请求，同意其收回上述宗地的集体土地使用权。

　　随后，苏州市特种钢丝厂向虎丘镇农工商总公司提出购买这宗土地使用权的书面由情，同时由情地价评估。市局有关业务部门对宗地的面积、地理位置以及估价部门作出的地价评估报告等进行了详细核查，同时认真审查了受让方——苏州特种钢丝厂的工商营业执照，对其经营范围进行了确认。7 月 28 日，虎丘镇农工商总公司（甲方）和苏州市特种钢丝厂（乙方）签订了集体建设用地使用权的转让合同，规定转让后的宗地用途为工业用地，如乙方受让后改变用途，须经当地规划主管部门同意，并由甲乙双方商妥转让金调整标准后，向市国土局申请办理用途变更手续。合同还根据地价评估结果对转让金以及转让后的其他有关土地登记手续等问题作了相应的规定。

　　按双方的合同约定，苏州市特种钢丝厂一次性付给虎丘镇农工商总公司土地使用权转让金 142.64 万元。后者在收到转让金后，按 30% 比例向各有关部门缴付了上地流转收益。随后，双方到土地管理部门办理了土地登记手续，特种钢丝厂领到了这宗土地的集体建设用地使用证。至此，这起集体建设用地土地使用权的流转正式完成。

　　这是苏州集体建设用地使用权流转的一种基本形式，采取的是一次性转让方式，在政府的有效管理下，整个流转过程公开而规范。

　　除了一次性转让，苏州的新“市场”上，还活跃着另一种有偿流转方式，就是集体建设用地使用权的租赁。租赁采取逐年支付租金的方式，到租用期满为止。年租金的确定。根据宗地的基本地价及流转双方据此确定的流转总价款，综合了土地使用权流转年数和银行存款年利率等因素。此外，受让方每年还必须向土地管理部门交纳土地权属管理费。张家港市近日完成的一起集体建设用地使用权交易活动，向我们清晰地展示了这个租赁过程。

　　位于该市东莱镇东莱西路南侧一块面积约为 13.58 亩的上地，原为东某镇资产经营公司下属的一家乡镇企业用地，企业倒闭后，与另一家急需扩大生产规模的乡镇企业——张家港惠丰袜业有限公司，签订了一份为期三年的上地租赁合同，事前，资产经营公司的评 4 占机构作了地价评估，双方据此消定，该地块上地使用权的流转总价款为 283.8 万元，惠丰袜业公司采取逐年支付的方式，每年 12 月 31 日前向资产经营公司支付年租金 95081 人民币。袜业公司每年要向张家港市国管理局缴纳土地权属管理费 4527 元。合同还规定，如株业公司对该宗地的建设投入达到顶目总投资额 20% 以上（土地流转价款除外），可以将受让的土地使用权转让、出租或抵押，但在这之前必须将剩余年限的上地使用权流转价款付清。

　　市政府批准这家地的年租制流转后，东莱镇资产经营公司、惠丰袜业有限公司分别到张家港市国土局办理了土地使用权变更登记手续。这是今年 10 月刚由张家港市局审批的一宗集体流转实例。与前述交易活动一样，政府部门对整个交易进行了管理，并获得了应得土地收益。

　　虎丘镇和东莱镇这两宗集体土地流转，是目前前苏州市集体土地流转的主要模式。从这两宗交易中，我们可以看出苏州市家体建设用地市场流转的基本程序：一、集体建设用地所有者提出书面申请，申请要呈报三份材料，包括原批准使用土地的批复或非农建设用地使用证、接受流转方的项目批文和规划部门的书面意见材料；二、转出方向国土局地价所申请地价评估；三、国土局审核评估地价；四、流转双方草签流转合同；五、国土局审核；六、批准后，转出方向国士局缴付土地流转收益；七、国土局颁发批准文件；八、流转双方办理土地登记；九、国土局颁发土地使用证或土地出租、承租许可证。

　　在流转期限内，集体土地的受让方（或承租者），还可以将土地使用权再转让给他方。这就是集体建设用地的再流转。这种再流转的基本程序与第一次流转类似，只是原土地的受让方（或承租者）在向国土局提出书面申请时，除需持非农建设用地使用证、接受再流转方的项目批文和有关部门的规划审批意见外，还需呈报与原土地转出方签订的流转合同；此外，国土局要核定土地增值费，流转方要向国土局缴纳土地增值费。分析这两宗集体建设用地的市场交易过程和交易程序，我们不难发现：苏州的集体建设用地的转让和租赁交易，与国有土地的转让和租赁过程有着惊人的相似。难怪苏州市国土管理局称之为“两种产权，同一市场，统一管理”。

从“幕后”走向“前台”——消除隐形市场、规范集体土地交易的一种尝试

　　苏州集体土地使用权的流转发动于 90 年代初，它与苏州乡镇企业的发展、企业经营机制的转换密切相关。80 年代中期，苏南这里就出现了“村村点火”的景况。步入 90 年代，一部分乡镇企业特别是不少村办企业由于规模小、技术含量低，在市场中渐渐失去竞争力。有的倒闭了，有的被实力较强的同类企业所兼并，还有的走上了合资、联营的道路。近几年，绝大部分乡镇企业开始推进产权制度的改革，乡镇企业的投资主体发生了很大变化。投资者在要求获得土地使用权的同时，获得土地资产的经营权。与此同时，在外向型经济发展的过程中，也有不少乡镇企业采取以原有土地和固定资产作价入股的方式兴办三资企业。

　　在农村集体企业转制的过程中，土地的处置问题成了一个全新的命题。一方面，国有土地的市场效应刺激了苏南这样经济较发达地区集体土地所有者们的市场神经，增强了他们对土地资产效应的经济感觉；另一方面，法律虽没有完全禁止集体土地的流转行为（《土地管理法》第六十三条规定，农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权发生转移的除外），但也没有制订关于允许集体建设用地流转的具体相关规定和政策，而在实际管理中，集体土地往往是被禁止“入市”的。集体建设用地的土地使用权是不是资产？能不能进入市场交易？应该如何进行交易？这些问题能不能解决，在很大程度上关系到企业改制的成败。

　　不过，令政府部门头疼的问题，在处于改制中的乡企这里，并没有造成太大的障碍。实际操作中，不少被兼并或参加联营的乡镇企业往往采取了将企业原有土地抵作固定资产作价入股的方式，使企业所拥有的集体土地进门广宇“火上的流转。这种流转由于没有政府部门的管理，便成了企业间的私下交易，似乎只要两厢情愿，就可以像出售一件商品那样简单，买卖双方一拍板就成交了。这种看起来便捷的方式，的确解决了不少乡镇企业在转制过程中所遇到的难题，同时也给一些急需用地的企业提供了一个新的思路：如果集体建设用地使用权可以就这样进行流转，就省去了许多“麻烦”（用地指标申请、缴纳有关规费等等）。于是，这种集体土地的交易方式便慢慢地发展起来了。

　　经济利益的驱动，使集体建设用地的这种隐形交易虽然没有得到政府的承认，却一直在半公开状态下进行着。这种“幕后”交易带来一系列问题：一是建设用地的权源问题。由于没有政府部门的严格管理和监督，不少地方把一部分农用地也充作集体建设用地进行交易，严重影响了耕地保护；二是集体土地资产的管理问题。集体建设用地虽然是乡镇或村等集体经济组织所有，但这些土地的增值源于国家或地方各级政府对配套基础设施和公共公益事业等多方面的投入，以及土地所有者对土地的先期投入。所以这种交易严格说不仅仅是两个土地使用权主体间的交易，不能是谁交易谁得益，否则就造成了集体土地资产和国家土地收益的流失；三是新的土地使用主体的权益保障问题。由于是私下交易，没有到土地管理部门办理登记手续，交易不能得到法律保障，土地的基准地价也往往得不到保证。有的使用者把地价压得很低，这不仅容易造成集体士地资产的流失，也给当地国有上地市场造成了相当大的冲击。

　　1996 年上半年，苏州市国土局为此组织了一次专题调研，发现集体建设用地的流转在全市已成为一种普遍现象，势难阻挡。不仅乡村集体经济组织，而且乡镇政府、村委会和企业法人代表等都成了流转主体；城乡结合部和村镇周边的一部分农地也被充作建设用地流转。流转形式出现了地随物走、把地价算在地面建筑物中一同抵押、转让的做法，低价转让的现象极为普遍。

　　土地要优化配置，就得流动；要流动，就得体现土地所有者的权益，有一个公开有序的流转市场。按以往惯例，集体存量建设用地流转只有一条渠道——先征为国有再走上市场。在这个过程中，土地所有者、使用者的经济权益尚未得到充分体现，如果因势利导，让集体建设用地直接走上市场公开交易，就能用市场机制来引导这种新的供求需要。经过深入细致的调查研究和思考，苏州市国土局提出了允许集体建设用地流转，建立新的集体建设用地市场的设想，并为之设计了详尽的规章和管理方案。

　　这是一个从体制上创新的改革方案。1996 年 9 月，市政府印发了《苏州市农村集体存量建设用地使用权流转管理暂行办法》，要求下辖各县级市、郊区政府、苏州工业园区、苏州新区管委会以及市各委（办、局）、各直属单位贯彻执行。

　　文件明确指出，制定《暂行办法》，是为了规范农村集体存量建设用地使用权流转行为，维护土地所有者和使用者的合法权益，盘活存量土地，优化土地资源配置，促进土地市场健康有序地发展。《暂行办法》规定：对集体建设用地实行使用权有偿和有限期流转制度。而集体建设用地使用权流转，是指集体建设用地使用权通过有偿、有限期转让（包括作价投入和交换等）、出租等方式造成土地使用权属转移或实际使用人发生变更的行为。

　　市政府对集体建设用地市场的规范，主要体现在以下几个方面：第一，明晰了集体建设用地的产权，确立了流转的主体——苏州市县以下（不含县）的三套班子：党委、政府和乡镇农工商总公司（或村经济合作社）。市政府把集体建设用地的产权确定给乡（镇）农工商总公司，规定土地所有权者为乡（镇）或村集体经济组织，所有权代表为乡（镇）农工商总公司或村经济合作社。乡属于乡镇或村集体经济组织，其他用地者使用的集体建设用地，由乡镇集体经济组织办理非农建设用地使用手续的，其所有权属于乡镇集体经济组织，其余用地的所有权属材集体经济组织。由县以上政府土地管理部门组织对集体建设用地进行全面的权属调查，确定土地所有权者和使用者，并颁发集体土地所有权和使用权证。参与流转的主体即为集体建设用地的所有权代表者和使用权代表者。

　　第二，确定了集体建设用地流转的管理主体，为县级以上地方人民政府土地行政主管部门，它们参与全过程管理。

　　第三，确定了流转的范围，限于苏州城市规划区、县级市人民政府所在地的镇以及国家、省级开发区范围以外的集体建设用地；企业转让、出租、作价入股举办外商投资企业或内资联营企业和跨乡镇组建企业集团公司或股份合作公司等情况造成土地使用权流转的，都必须通过集体建设用地流转的办法转换土地使用权或更换实际使用者；同时还限定，流转的集体建设用地，不得举办大型娱乐和高档房地产开发项目。此外，对农村集体存量建设用地，也作了明确的界定，即指农村集体土地中已依法办理过使用手续的非农业建设用地和农业建设用地，不含农民建房的宅基地。

　　第四，确定了流转的基本方式：转让和年租制。同时提倡以出租为主，转让为辅，以防止集体经济组织的短期行为，有利于农民的长期安置。

　　第五，确定了流转的年限。转让的，最高不得超过 50 年；出租的，依企业经营年限而定。

　　第六，实行最低保护价制度。最低保护价结合苏州市实际，按照不同用途，区别非农业建设用地和农业建设用地而确定。按照市政府规定，集体土地流转价款低于最低保护价的，县级以上人民政府不予批准。此外，县级以上政府要公布本行政区域内的基准地价，并根据当地经济发展和土地供求状况作适时调整。实际出让地块的标定地价，则由县级以上政府土地管理部门会同物价等部门以基准地价为基础，依据地块大小、位置、容积率、形状以及土地使用年限和土地市场情况等评估确定，并定期公布。具体土地的流转价格也要由县级以上政府土地管理部门依据苏州市的最低保护价、当地政府的基准地价和宗地评估核定价，再根据流转地块的用途、基础设施完善程度和市场供求状况等，初步核定并报县级以上政府审批确定。由政府部门组织对集体建设用地进行地价的综合评估和核定，有利于充分显化集体建设用地的土地资产价值，避免了集体土地资产的流失。

　　第七，确定了土地流转后的收益分配原则，市。县级市（郊区）以及乡（镇）政府三级分成的政府参与方式。集体土地流转收益的三级分成是从总流转价款中提取 30%（或每年年租金的 30%）缴纳给政府。苏州市政府定额按每平方米 15 元人民币收取，剩余部分按县级市（郊区）30%、乡（镇）政府 70% 的比例分成。此外，土地管理部门按集体建设用地流转总额的 2% 收取业务费，其中，属县级市（郊区）政府审批的业务费全部留于市（郊区）土地管理部门；报送苏州市政府审批的，市国土局收取流转总额 0.5% 的业务费，其余由县级市（郊区）政府土地管理部门收取。

　　在以往的流转中还出现了另一种情况，即集体土地使用权的再流转。在第一次流转协定的期限内，如果接受流转方由于自身经营状况等种种因素需要把宗地的土地使用权再次转让，允许再流转。在第二次流转时，原地块的土地使用权可能增值。市政府也对此作了专门规定：再次流转时，流转双方必须到土地部门按程序重新申办有关手续。如再次流转的土地增值额超过原流转价款 20% 的，流转方必须按超值部分 30% 向政府缴纳土地增值费。

　　市政府同时还规定，各级政府部门收取的集体土地交易费用，必须专项存储，由同级财政部门监督，主要用于土地资源的保护和开发；集体土地所有权者取得的土地收益，由乡镇集体经济组织的资产管理机构负责管理，主要用于发展农村经济。基础设施的投资和安置农民生活。

　　1996 年苏州市政府出台的规定，实际上是针对当前集体建设土地入市的需要和隐形市场发展的种种问题，作了引导入市的规范性处理。政府认可集体土地的流转行为，同时又以政策规定的形式培育和建立了公开的由政府统一管理的集体建设用地市场，使以往混乱无序的市场，走上了有序管理的轨道。

　　由于是试行政策，市政府还不断结合市场运行过程中的实际情况，对这个进行了调整。1997 年 4 月，针对集体土地市场管理中出现的若干问题，苏州市政府发出补充通知，规定集体存量建设用地转让价不得低于每平方米 100 元人民币，出租价不得低于每年每平方米 8 元人民币，各县级市可根据不同地区的经济发展状况和投资环境，在此基础上分别确定适当的最低保护价，但不得低于此价。为了充分调动县以下地方政府参与管理的积极性，市政府还决定，两年内免收市政府应收取的土地流转收益，全额用于乡镇政府，用于调整经济，发展生产。

　　至此，苏州市的集体建设用地市场全面形成了活跃而有序的规范管理新格局。

集体建设用地市场的作用——政府管理者、土地所有者、使用者谈流转

　　体制上的改革创新，大大促进了苏州市农村经济的发展，也促进了土地的合理流转与集约利用。

　　一组来自张家港市的调查数据，可以大致说明这一点。这个市集体建设用地总面积为 43038 亩，从 1997 年至 2000 年，实行流转的已达 1564 宗，涉及集体建设用地达 15446 亩。其中，办理一次性流转的为 613 宗，收益达 1.47476 亿元；实行年租制的为 951 宗，年总租金为 6244.6 万元。

　　据了解、目前苏州市已有一半以上的集体建设用地进入市场流转，涉及土地面积超过 10 万亩。苏州市下辖的 6 个县级市均已建立了较为规范的集体土地市场。

　　常熟市古里镇农工商总公司董事长潘建华对记者说，集体建设用地使用权的流转，为企业发展开通了一条新的用地渠道。古里镇今年就有 25 家乡企办了集体建设用地流转的手续，涉及宗地面积最大的 15 亩，最小的只有 1 亩多，25 家流转总用地面积也不过 150 亩左右。他说，这么小的用地规模，如果都要重新申办建设用地，光一整套手续批下来，就不知要花多少时间和精力。这些企业，规模虽小，用地者都非常着急。特别是有的外商投资企业，你用地审批时间一长，人家就有可能撤走项目。使用流转的集体存量士地，无需办理征地手续，但用地手续也比较简单，办起来快得多，相关金额和费用也不高。因此，集体存量建设用地市场的建立，在很大程度上缓解了供地紧张的压力。

　　以轻纺工业为主的古里镇全镇只有 3.2 万人口，却有乡镇企业 128 家，私营企业 117 家，个体户 235 家。全镇工业年总产值达 12 亿元。潘建华说，在这种情况下，如果不允许建设用地流转，怎能满足企业创立、兼并、扩大再生产的用地需求？

　　张家港瑞群针织服饰制造有限公司的女老板路瑞英，用自己公司发展的经历向记者介绍了集体建设用地流转的好处。路瑞英是妙桥镇欧桥村第一家通过集体建设用地流转得到土地的私营企业主。这两年她的生意渐渐发展起来，急需办一个服装厂。1997 年下半年，路瑞英向村里提出要租赁己倒闭的原村办服装厂和针织厂两家企业用地，村里同意以每亩年租金 3300 元的方式，把这两块地租给她。双方很快到土地管理部门办理了土地租用手续。现在，路瑞英的企业已拥有 300 多名职工，今年销售额预计可达 3000 万元，向国家上缴税收过百万元。路瑞英感慨地说，当初厂于资金紧缺，如果去征用土地，一是没钱，二是时间上耗不起。她说，1997 年办租用时，整个手续只用了十几天。现在更快，只需要 7 天。

　　路瑞英所在的欧桥村，全村通过集体存量土地流转取得土地的有 44 户企业，其中有 37 户是年粗制，一般年租金在每亩地 3000 元至 5000 元之间。到今年 9 月止，全村比去年同期向国家上缴的税收增加了 44%。说到这里，路瑞英朴实地反问记者：“你们说，集体土地这么个使用法，好不好呢？”

　　张家港市国土管理局分管这一块业务的副局长朱炳荣，用一组数据向记者简要地介绍了规范以后的张家港市集体建设用地市场的运行和发展情况：1997 年，全市集体存量土地流转交易为 40 宗，其中转让、年租制的各占一半，共涉及土地面积 27.8 万平方米，土地流转金额为 2569.6 万元；1998 年，集体土地交易为 599 宗，涉及土地面积 484.4 万平方米，流转金额达 6096.35 万元；1999 年，集体土地交易为 384 宗，涉及土地面积 503 万平方米，流转金额达 5272.5 万元；2000 年，已发生的集体土地交易达 541 宗，涉及土地面积 251.27 万平方米，流转金额达 7053.65 万元。

　　朱炳荣还告诉记者，这几年是乡镇企业转制的关键时期，这也是全市集体建设用地市场交易量猛增的一个根本原因。他说，集体建设用地市场有其存在的合理性，跨集不使其合法化，只会导致违法用地现象增加，大量集体土地资产严重流失。另外，土地如果先征为国有再批租，企业要上缴很大一笔规费，而如果允许流转，既可活化土地要素，解决眼前的企业用地问题，其土地所有权又仍为集体，将来如有需要，仍可重新征为国有。

　　如果把集体建设用地流转看成一个创新的市场，那么我们可以从苏州市的实践观察到这样几点：第一，新的市场由于盘活了存量集体建设用地，拓宽了供地渠道；满足了经济发达地区日益增长的用地需求，化解了占用耕地的冲动；第二，新的市场在保证建设用地供应的同时，简化了手续。大大提高了用地报批效率。同时，其灵活的供应方式（如年租制等）也缓解了小企业用地户资金不足的压力；第三，新的市场将新的机制引入到集体存量建设用地的运用上，充分显化了集体土地资产的价值，也给集体建设用地资产注入了新的活力；第四，新的市场显现了农民的土地权益；第五，政府以新的市场的统一规范管理，取代了难以控制的隐性市场，使违法用地大大减少，创造了良好的土地管理新秩序。

　　苏州市国土局局长张文根说，集体建设用地的流转和集体建设用地市场的建立，是市场经济发展的必然趋势，也是保护耕地的治本之策。它在保护耕地的前提下，大大提高了集体存量土地的利用率，满足了市场经济发展新形势下的用地需求对现有存量土地的充分利用，是解决经济发展用地同保护耕地矛眉的根本途径。

　　张文根的说法也有数据支持。根据土地详查数据，1982 年，苏州市有耕地 593 万亩，1994 年只剩下 461.8 万亩，12 年间，耕地锐减了 131.2 万亩，平均每年减少 11 万亩。而 1994 年至今，正是苏州经济迅猛发展的 6 年，苏州耕地仅减少了 2.8 万亩，平均每年减少 0.47 万亩，耕地占用没有与经济发展同步增加。其中原因之一，是大量乡镇企业亏损、破产、倒闭而处于闲置半闲置状态的土地得到了再利用。据初步统计，苏州全市集体存量建设用地共 20.5 万亩，已有一半通过市杨的流转得到了重新配置。据测算，1999 年，苏州全市集体建设用地因流转而产生的收益达 1.9 亿元。

　　张文根还认为，集体土地的市场化，促使人们用资产的观念对待集体土地，很大程度上解决了集体土地所有者——农民的安置问题。1999 年 19 亿元的集体土地流转收益中有 1.3 亿元归乡镇集体经济组织所得，大量失去土地的农民重新得到了安置。

　　此外，流转还加快了乡镇士地利用总体规划的实施。张文根说，有偿流转推动那些村办企业的零星用地作为资产逐渐置换、进入工业小区。目前以流转而推动的这种“易位”，其土地面积已达 2.5 万亩，大大地缓解了用地指标紧张的压力。

　　集体建设用地的流转当然也加速了乡镇企业的改制。流转赋予了企业土地处置权，使乡企土地可作为资产抵押、转让、出租，给转制的企业注入了活力。

　　也许，苏州的做法还只能算是一种尝试，集体建设用地市场化的问题也还有待于各级有关部门进一步探讨、论证，但我们深深感到：4 年的运行，已让市场这只“无形的手”发挥了巨大的作用。苏州市的实践，已向我们充分展示了集体建设用地这个新市场的魅力。

集体建设用地入市——“内部粮票”能变成“全国粮票”吗

　　由于“新市场”目前还只能在苏州市辖区范围内公开运行，苏州人把政府 1996 年制订一套市场管理规范戏称为“内部粮票”。随着经济的不断发展，苏州人越来越希望集体建设用地的流转和其市场建设问题能早日得到法律的进一步的确认，使“内部粮票”变成“省内粮票”、“全国粮票”。这个愿望最强烈的刺激要算前来投资的外商对“内部粮票”的不信任。外商一般比较信任的还是国有土地使用证，对苏州市政府核发的集体土地使用证持怀疑态度，这就在很大程度上影响了外资的引入，也不利于乡镇企业转制。

　　这个愿望在什么时候成为现实还不好说。重要的是，人们在集体建设用地是不是资产、能不能进入市场的问题上还存在着很大的争议。集体土地要真正走市场化道路，可能还需要有更多的探索和探讨。但有一点必须肯定，苏州市大面积的制度创新实践及其效应，应当说是他们为集体建设用地走市场化道路作了一次成功的尝试。

　　长期以来，面对日益增长的用地需求，我们的眼光过多地停留在土地资源不可再生的特点上，而在一定程度上忽略了土地在市场中再配置和重新利用所留给我们的巨大空间。而当我们终于注意到存量土地在流动中“再生”的魅力时，我们又把目光只放在国有土地这个空间上。一边是国有土地供不应求，一边是大量集体建设用地的低效利用。苏州集体建设用地“入市”的创造，使一大片新的空间被开辟山来了。不仅如此，为流动的集体建设用地建立一个规范化的市场，不仅创造了新的空间：而且充分显化了土地的价值，使流动起来的土地有了流转的收益，而优化再配置又使土地创造出新的财富。

　　由于历史原因，集体存量建设用地粗放利用的程度远远超过国有存量土地。以农村砖窑场的占地为例。仅常熟市，就有 108 座砖窑场，其中 57 个刚关闭不久，有 2000 多亩土地处于待利用状态。如果这部分土地按新的土地利用规划置换并投入市场流转，其产生的就不仅仅是单纯的土地流转收益，还应包括这些上地重新利用后的产出效率。

　　善于用经济头脑来思考土地问题，善于在实践中大胆探索创新，善于用经济杠杆和市场手段来解决问题，这是苏州市集体建设用地市场成功运行 4 年的根本经验。尽管在实际运作中，还有一些问题需要深入解决，如集体建设用地的权源保证问题，集体农地混入非农地参与流转的问题，怎样确保农民的安置问题在乡镇集体经济组织内部得到妥善解决等等。但有一点是肯定的，有序管理比无序管理要好，早规范比晚规范要好。实践，会给我们解决一个个问题的智慧和力量。

　　一位物理学家说，请给我一个支点，我将能支起整个地球。对于集体建设用地资产而言，这个支点应该是一个新的运行机制。如果有一天，全国各地都能像苏州这样在实践中创造新的“支点”，我们必定能在新世纪的发展中，支起土地管理和利用领域一片新的天地！