陈文瑞 朱大奎

（南京大学海岸与海岛开发国家试点实验室 南京 210093）

提　要　分析了长江三角洲地区自然、社会经济条件以及土地问题的主要症结，提出该区土地可持续利用对策。对于农业用地，应采取用地与养地相结合的措施，提高耕地产量，并提高山区土地利用率，综合开发土地后备资源，合理调整农业结构；对于非农用地，应集约利用城镇土地，调整乡镇企业与农村居民点的布局，合理开发旅游用地；同时必须协调好农业用地与非农用地的关系。

关键词　土地资源 可持续利用 长江三角洲

分　类　中图法 F301.2

　　土地可持续利用思想是在 1990 年的首次国际土地可持续利用系统研讨会上得到正式确认的，其后又分别在 1991 年的“发展中国家可持续土地管理评价”和 1993 年的“21 世纪可持续土地管理”两次国际学术讨论会上进行了讨论^[1]。土地可持续利用就是实现土地生产力的持续增长和稳定性，保证土地资源潜力和防止土地退化，并具有良好的经济效益和社会效益，即达到生态合理性、经济有效性和社会可承受性^[2]。

　　长江三角洲在行政上包括上海、南京、镇江、扬州、泰州、苏州、无锡、常州、南通、杭州、嘉兴、湖州、宁波、绍兴、舟山，土地面积 99610km²，人口 7371 万，人口密度高达 740 人/km²，为全国平均的近 6 倍（1995 年）。本区人地矛盾极为突出，土地可持续利用成为社会与经济可持续发展的关键之一。

1 自然条件

1.1 气候

　　长江三角洲位处太平洋西岸中纬度地区，为中、北亚热带季风气候，年均日照时数 1800～2200h，年均温 15～17℃，≥10℃年积温 4500～5300℃，年降水量 1000～1800mm，降水主要集中于 5～9 月。

1.2 地质地貌

　　长江三角洲位居扬子准地台和华南地槽褶皱系（浙闽隆起部）两大构造单元之上，地层发育齐全，以第四系覆盖为主（厚度在上海地区最大，达 300m 左右），地震基本烈度 5～7 度，属于基本稳定区。区内地貌类型以平原为主，包括里下河平原、长江古代沙嘴、太湖平原、新三角洲平原、钱塘江冲积平原等。山地主要分布在西部，包括宁镇扬丘陵岗地和浙西中山丘陵等。本区海岸类型多为粉砂淤泥质，宁波市、舟山市分布有基岩海岸和砂质海岸。本区有 29.09万hm² 海涂资源^[3]，以平原型为主，象山港和三门湾兼有港湾型。

1.3 植被与土壤

　　长江三角洲地带性植被为北亚热带常绿落叶阔叶混交林和中亚热带常绿阔叶林。但目前大多遭受破坏，而代之以天然次生林和人工林。平原地区的土壤主要为爽水、囊水和漏水型水稻土，滨海潮滩为潮土（包括灰潮土和盐化潮土）和滨海盐土（包括草甸滨海盐土、沼泽滨海盐土和潮滩盐土），山地则分布黄壤、红壤和紫色土等。

2 社会经济条件

　　长江三角洲土地面积约占全国的 1%，人口占全国的 6.1%，而 GDP 总值高达 8799 亿元，占全国的 15.1%，人均 GDP 约为全国平均水平的 2.5 倍（1995 年）。本区第二产业产值占 GDP 近 60%，第三产业占 30% 强，为“二三一”型产业结构。近几年来，农村第二、第三产业发展迅速，乡镇企业异军突起，业已成为农村的经济支柱，推动了本区的城镇化及农业产业化，而且通过“以工补农”、“以工建农”，促进了农业现代化，为土地可持续利用提供了极其有利的条件。

　　本区城镇密布，法国地理学家戈特曼（Jean Gottmann）称之为世界第六大都市带。目前区内已有 2 个超大城市（上海和南京，市区非农业人口分别为 833.7 万和 226.1 万），1 个特大城市（杭州），4 个大城市（无锡、苏州、常州和宁波），14 个中等城市以及 33 个小城市，若包括集镇在内，全区共有 1600 多个城镇型居民点，平均约每 30km² 分布 1 个。全区非农业人口约占总人口 35%，其中上海市已高达 70%。据预测，本世纪末长江三角洲城镇化水平将高达 50% 以上^[4]。

3 土地问题的主要症结

3.1 人多地少，土地后备资源缺乏

　　长江三角洲人均土地面积 0.135hm²，仅为全国平均的 1/6 强；人均耕地 0.045hm²，远低于全国平均水平（0.078hm²，表 1），而且已在联合国规定的警戒线 0.053hm² 之下；人均占有粮食 371.3kg（表 1），与小康型生活所要求的 460kg 尚有一定差距。同时，本区城市用地也显得甚为不足，尤其是上海市，人均城市用地仅约 40m²，远未达到建设部规定的 60～120m²，制约了城市功能的发挥和人民生活的改善。本区土地后备资源主要是滩涂、丘陵缓坡地和旧宅基地等，数量相当有限。因此，本区在今后较长的一段时间内将难以改变土地紧缺的形势。

表 1　长江三角洲耕地与粮食产量 (1995)
Table 1 Cultivated land and crop yields of the Yangtze River Delta in 1995

资料来源：中国、江苏、浙江、上海统计年鉴，1996

3.2 耕地占用现象严重

　　随着经济的发展，城镇数目增多，开发区也在增加、扩张，城市建成区面积不断扩大，而且交通用地、旅游休闲用地及乡村居住用地等都逐渐增加。这本是经济发展的正常现象，但是不少地区的领导缺乏土地短缺的意识，不重视对耕地的保护，为了追求眼前利益而盲目扩大城镇规模，任意扩张开发区用地，无计划进行交通建设，盲目建设旅游人造景点，这一切都侵占了大片优质的耕地。

3.3 土地利用效率低，甚至浪费

　　长江三角洲城市经济密度大约为 10～70 元/m²，远低于发达国家水平，这种现象在土地紧缺的地区等于浪费了宝贵的土地资源。

　　在本区，有些建设用地批租围占后长期不用，开发区随意扩大用地规模或改变用地规划。如拥有 11 个省级以上开发区的苏州市，全部批准设区面积为 98.2km²，而各开发区实际控制面积则达 322.4km^2[5]。而且多数开发区，尤其是省（市）级开发区过多地承担了城市新区功能，批准设区地域则成了以机关搬迁重建为主的新城区的一部分，区内基础设施条件较好的地块大多被这些非生产性的机关、单位所占据。苏州市除张家港保税区和太湖旅游度假区以外的 9 个以生产性项目开发为主的各类开发区，在已开发的近 42km² 面积中，生产性用地却平均不足 30%^[5]，这对本区的可持续发展极为不利。

　　本区乡镇企业繁盛，不仅吸收了大批闲置农业劳动力，而且成为农村的经济支柱。但是目前乡镇企业布局过于分散，这不仅使基础设施投资增加，污染加剧，而且也增加了土地占用面积，浪费了优良的土地。此外，乡村居民点缺少规划，占地过大，建筑容积率偏低，也导致了土地利用的低效率。

3.4 土地退化与地面沉降

　　由于不合理施用化肥、农药，造成了严重的土壤污染。本区普遍存在无机氮施用过量，而钾肥、有机氮施用不足的现象，如无锡市 80 年代每公顷施用有机氮约 80kg，90 年代下降到 50kg 左右，仅占总氮量 10%，而且土壤速效磷低于 10mg/kg 的占 78.4%，速效钾低于 100mg/kg 的占 74.9% ^[6]，导致土地肥力退化。另外，工矿企业的“三废”及生活污水的排放加剧了土壤的污染，苏州市有关部门广泛采集的 151 个土壤样品中，土壤汞污染率达 68.2%，其中重度污染占 9.3%^[6]。某些地区进行不适当的耕作，造成水土流失，如湖州市现有水土流失面积达 677.66km²，占总面积的 11.6%，其中轻度侵蚀面积 486.38km²，中度侵蚀面积 147.12km^2[6]。许多地区土壤耕层变浅，容重增加，物理性状变差，肥力下降。另外，由于缺乏长远考虑，有些耕地盲目改为建设用地而后被废置，也使土壤的理化性状变差。

　　沿海地区过量引用地下水导致地下水位下降，加上海平面上升的影响，使土地发生盐碱化，肥力降低。过量抽取地下水的另一严重后果就是地面沉降。目前已形成了以上海和苏锡常为中心的地下水降落漏斗区，面积达 1万km² 以上^[7]。上海市从 1921 年到 1965 年最大累计沉降量达 2.63m，列全国之冠，1965 年以后采取了措施，市区地面沉降得到基本控制，但近郊工业区每年仍有沉降；常州市、苏州市和无锡市沉降中心最大累计沉降量分别达到 8.63m、11.00m 和 10.50m^[8]。

4 土地可持续利用对策

　　土地可持续利用的基本原则为：保持和加强土地的生产或服务功能（生产性）；减少生产风险程度（安全性）；保护土地资源的潜力和防止土壤与水质的退化（保护性）；具有经济活力（可行性）；具有社会承受力（可承受性）^[1]。对于长江三角洲土地资源，应根据这些原则进行可持续利用，以实现经济社会可持续发展。

4.1 农业用地可持续利用

4.1.1 用地与养地相结合，提高耕地产量

　　长江三角洲耕地总量 332.7万hm²，垦殖指数 33.4%（表 1），复种指数达 200% 左右，普遍实行一年两到三熟制。1995 年粮食产量 2737万t，占全国总产量的 5.9%，粮食平均单产高达 8.2t/hm²，为全国平均水平的 1.7 倍，但人均占有粮食低于全国平均水平（表 1）。今后经济发展将不可避免地占用一部分耕地，而人口在较长一段时期内尚呈增长趋势，致使人均耕地进一步减少。因此，必须充分挖掘潜力，提高耕地产量。对于区内的丰产田，可通过品种改良、田间管理技术的提高等措施来增加产量，对于区内 2/3 的中低产田，应加大技术投入，进行改造，从而提高产量。本区应进一步发展设施农业，使反季节生产成为可能，确保双季或三季的耕作制度，通过地膜、温室等延长种植时间，增加复种指数。此外，本区目前农田经营规模大多为 1hm² 左右，应争取达到 3～5hm²，才能更好地发挥耕地的规模经济效益。

　　另一方面，用地必须与养地相结合，才能保护土地资源的潜力，保持和加强土地的生产功能。本区应继续发展间、套、连作的多熟制，农渔结合的基塘农业，农田林网化，发展充分利用有机物还田的传统有机农业、生态农业等。农药施用量应加以控制，病虫害高峰季节可改种其他不易受其害的作物。施肥技术应从单元素施肥向多元素的平衡施肥转变，从单一作物施肥向轮作体系内作物施肥转变，从而提高肥料利用率，减免土壤污染。在政策方面，应进一步完善和稳定联产承包等责任制，让农民对耕地拥有长期稳定的经营使用权，提高农民对土地长期投资的积极性。本区应进口或从区外调入部分粮食，并采取补贴等手段鼓励农田轮流休耕，以恢复或保持土壤的肥力。此外，尚应通过经济或法律手段控制工业和生活废水、污水直接向农田排放。

4.1.2 发展多种经营，提高山区土地利用率

　　本区的山区耕地窄小，宜林、宜牧土地广阔，但由于以往的经营粗放，山区土地利用率和经济效益不高。目前区内林业用地中以用材林占绝对比重，林种结构单一，用材林一般以杉木林、马尾松林等针叶林为主^[9]。这种单一的林种结构导致土地利用效率低下，而且易于使森林病害蔓延。

　　山地利用应坚持“营林为主，多种经营，综合发展”的方针，发挥森林综合功能，促进生态环境平衡^[10]。首先应该严禁森林的乱砍滥伐，并进行人工造林，而且应调整林种结构，扩大防护林和薪炭林的面积；其次，发挥本地资源优势，因地制宜，长短结合，以短养长，把眼前利益与长远利益结合起来，可以搞种植业、养殖业、畜牧业、加工业、采矿业、旅游业等，而就林业本身而言，不仅可以搞周期长的竹木生产，也可以搞三五年有收益的茶叶、柑桔等经济特产林，还可以搞当年有收益的黄花菜、笋干、香菇、药材等种植、采集业^[10]。

4.1.3 因地制宜，综合开发利用土地后备资源

　　本区土地后备资源短缺，必须多途径开发，集约利用，以弥补土地数量的不足。区内现有 29.09万hm² 海涂资源，这是本区重要的土地后备资源。在开发时应注意综合利用各种资源，协调好水稻种植、海水养殖、大米草种植以及港口建设等开发途径。经论证可围垦耕作的海涂，可按江苏省“筑堤围田，蓄囤雨水，养鱼改土”的经验，通过“鱼稻轮作”，逐步发展农业生产。

　　未利用的低丘缓坡地应因地制宜，种植经济作物或粮食。土地利用要按不同高度和坡度分层种植，坡度平缓地段可垦为耕地，种植粮食和饲料作物；坡度 10°～15°的应以园地为主，发展茶、果等经济作物；坡度 25°以上的应绿化造林，保持水土^[10]。另外，区内零星的弃耕地、旧宅基地等应加以复垦，以增加耕地数量。

4.1.4 合理调整农业结构

　　在长江三角洲，种植业、林业、牧业、渔业、副业综合发展的大农业已经初见成效，但在结构比例、产业布局上还有待完善。今后应加快发展农业专业化、产业化，重视名、优、特产品的发展，如优质大米、龙井茶叶、山核桃、板栗、山茱萸等。本区具有优越的区位条件，应以国际市场为导向，规模化开发创汇农业基地，以出口创汇基金换取区内市场所需食品等，从而缓和土地资源有限所造成的供给低弹性^[9]。但是，鉴于本区耕地的紧张，应严格控制将耕地转化为经济作物用地或开挖成鱼塘等。

4.2 非农用地可持续利用

4.2.1 集约利用城镇土地

　　城镇建设用地必须精打细算，坚持城镇土地成片开发，某片征用后应尽快开发建设，待确证有必要的情况下才开发其他地块。城市土地市场应进一步加以完善，严禁将土地批租围占后长期不用，尽量减少商品房闲置率。建设用地的规划还应充分考虑地基土的条件，尽可能选择地基持力层较好的地区，以利于建造高层建筑，提高建筑容积率。如南京市西部滨江地区全部为软弱土层区，市内 2/3 地段是以埋藏古河道、古湖泊相软土为主的复杂地层区，而鼓楼之西、光华门、中央门外及东部一带为岗丘前缘或阶地硬土^[11]，在市区发展规划中应该充分认识到这一点。在城市经济增长模式方面，应尽快由高投入、高产出的低效型转为低投入、高产出的高效模式，并加快交通运输、旅游、信息、金融等第三产业的发展，从而提高城市经济密度，节约城市用地。另外，城镇建设方向应为“生态城市”或“田园城市”，以优化城市环境，而且应控制地下水开采量，防治地面沉降。

4.2.2 调整乡镇企业和农村居民点的布局

　　本区乡镇企业布局分散，规模较小，功能单一，造成土地浪费、环境污染、达不到规模效益等弊端，应该进行适当合并与集中，并协调布局。对于乡镇企业遍地开花而造成的“似城非城、似乡非乡”的低效、病态城镇化，山东省孙耿镇寻求到了一条超常的途径，即“邻村换地，集零为整”^[12]。长江三角洲有关部门应从中借鉴，组织进行调查分析，论证在某些区域能否也通过换地将乡镇企业用地集中在合适的地块，但必须在小范围之内，而且应控制换地数量。对于农村居民点，可以适当撤并一些自然村，同时对村落进行统一规划建设，改变居民点过于分散的局势，从而减少土地的占用面积，也利于配备设施，提高农民的生活质量。

4.2.3 合理开发旅游用地

　　旅游开发对地区经济和社会发展具有重要的意义。长江三角洲旅游资源丰富，应进行统一规划，全方位、多层次开发旅游用地，重点发展特色旅游。旅游地的开发利用应该注意生态合理性、经济有效性和社会可承受性，大力提倡生态旅游，将自然保护和经济发展相结合，控制旅游人造景观的建设。

4.3 协调农业用地与非农用地的关系

　　首先，应根据国民经济和社会发展规划制定长江三角洲土地利用总体规划，以确定不同区域土地开发利用方向，确定一定时期内土地开发利用结构以及建设用地、农田保护区等控制性目标和土地开发目标，确定城市发展、开发区建设和重要基础设施建设用地范围；其次，确保基本农田，保持耕地总量的动态平衡；第三，限制建设用地的空间扩展方向，减少耕地占用，如城镇发展、工矿企业或高速公路建设等都应在土地可持续利用原则下进行规划；第四，控制仅有短期效益的耗地型建设，如旅游人造景观；最后，进行国情、区情教育，使各级领导和人民充分意识到土地资源的宝贵，自觉珍惜每一寸土地，并应认识到在长江三角洲这样一个人地比率极为不利的地区，不能要求具有跟人口密度较低的区域或国家同样的人均城市用地和人均居住面积。

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第一作者简介

陈文瑞，男，1970 年 6 月生，博士研究生，自然地理学专业，发表“长江三角洲海岸带资源及其可持续利用”等论文 5 篇。

*	国家教委资助项目“长江三角洲资源环境及可持续发展研究”。实验室成果编号：SCIEL21197129。