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欧盟的环境与资源保护* |
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陈光伟 （中国科学院自然资源综合考察委员会 北京 100101）
1 欧盟法律日益重视对环境与资源的保护 欧盟（EU: European Union）是在欧共体（EEC: European Economic Community）的基础上不断发展而来的。欧盟被人们关注，称之为新型的主权形式，或称为超越国家性的区域主权。欧盟在环境和资源保护的立法和行动方面作了大量的工作，现在享受着它的优良环境，并为其在下一个世纪变得更清洁、更健康、更美丽和更繁荣而努力。当然，其未来的环境压力仍然是巨大的：①到 2010 年消费将增长 25%，碳的排放将比 1990 年增加 20%；②汽车拥有量将增加 25%，行驶里程 2000 年将比 1990 年增加 17%；③化肥使用量 1988 年比 1970 年增加了 63%；④城市固体垃圾 1992 年比 1987 年增加了 35%；⑤水的平均使用量 1985 年比 1970 年增加了 35%；⑥到地中海旅行的人数预计 2000 年比 1990 年增加 60%。 欧共体 1970 年提出的第一个环境口号是“环境无国界”（The environment knows no frontiers），在 EU 制定环境立法时更被大家所认识。早期的环境法令焦点集中于测定和标志危险化学制品、饮用水和地表水的保护以及控制空气污染，如 SO2,NOx。到 70 和 80 年代，欧洲的很多法令是和它的公民的生活和工作条件相联系的。人们日益认识到生活质量是不能用物质商品单独衡量的。80 年代欧共体着手野生动植物栖息地和动植物区系的保护，要求对资源和自然界进行良好的管理，严禁开发利用对生态平衡造成不良的影响。1987 年的单一欧洲法（the Single European Act）为环境保护提供了立法基础，确定了它的 3 个目标：保护环境，保护人类的健康，谨慎和理性地利用自然资源（条款 130r）。这个新的条款认识到：国家是互相联系和互相依赖的，人民是与他们呼吸的空气、吃的食品、用的物品、扔的废品、消费的能源以及旅游和娱乐捆绑在一起的。1992 年马斯特里赫特条约正式形成了欧盟法律的可持续发展的概念。1997 年阿姆斯特丹条约把可持续发展列为欧盟的优先目标。可持续发展和更高水平的环境保护成为欧盟承诺的未来发展所必须依据的原则。环境必须贯彻到欧盟的其他经济和社会的政策中。欧盟的环境保护在 40 多年中，走过了从各成员国自行负责到形成共同的法律和行动，从工业环境为主到全面生态环境的保护，从治理污染到主动预防，从国家到区域到全球行动，在环境保护行动中欧盟将变得更为活跃和日益重要。 2 欧盟的环境与资源法的主要内容、公民权利和立法程序 在欧洲，环境包含了很广泛的内容，可称之为大口袋，自然资源的保护通常也包含在环境保护之中，作为其日益重要的部分。 2.1 欧盟的环境与资源法的主要内容 (1) 法律基础 欧洲共同体条约第 2 条第 3 项 (k) 和第十六章的第 130 条的 130r－130t 是其法律基础。欧盟的环境政策追求以下目标：维持、保护和改善环境质量；保护人类健康；谨慎和合理地利用自然资源；在国际水平上处理区域的或世界范围的环境问题。 欧盟的环境政策将致力于高水平的保护，对联盟内不同区域的多样化条件加以考虑。它将建立在谨慎的原则和预防行动的原则基础上，必须首先在源头上限制破坏环境，污染者必须付费。环境保护的要求必须包含在共同体的其他政策之中。 在准备有关环境的行动中，共同体必须考虑：已有的科学和技术的数据；共同体不同区域的环境条件；行动的潜在利益和成本的需求；共同体经济和社会的整体发展是和各地区的平衡发展联系在一起的。 在互相尊重和力所能及的条件下，共同体和它的成员国将和第三国以及有能力的国际组织进行合作。共同体的合作安排可能是共同体和第三方的共同协议课题，将按照第 228 条通过谈判作出安排。以上所述的随后安排不得伤害到成员国在国际机构中的谈判和签订国际协议的能力。 在其他条款中还包括财政安排、有关城镇和乡村土地利用和总体自然规划的措施以及水资源的管理；影响到成员国能源供应结构的重要的措施。在不伤害共同体的本质时，成员国可以资助和实施它的环境政策。在不造成贸易壁垒的条件下，将不禁止成员国保留采取更严格的环境保护措施的权利。 (2) 环境与资源保护目的 保护和改善环境质量；保护人口的健康；精心和理性地利用自然资源；提高环境保护措施的水平，在国际水平上解决区域和更大范围的环境问题。 (3) 法律手段 欧盟现在已经制定了 200 多部与环境和资源保护有关的法律，有关环境质量标准的基本法令（污染水平 ), 生产加工过程的标准（排放标准、设计标准和操作标准）加上产品标准（对该产品最大允许污染水平或排放水平 ); 自欧共体成立以来推行了一系列环境保护行动计划和支持计划。经济手段也十分重要，环境财政预算 1995 年为 1.44亿欧元。 (4) 有关的主要法律文献有 欧共体环境立法，七卷，卢森堡 1996。包括：第一卷总政策；第二卷空气；第三卷化学产品、工业危险和生物技术；第四卷自然；第五卷噪声；第六卷废物；第七卷水。另外，还有其他有关政策导向的重要文献。 欧盟法律具有连续性特点，它接受并修订了欧共体的条约，确立了其环境政策，环境保护是其任务（第 3 条），为了可持续的增长必须尊重环境（第 2 条）。为此，1970 年所发展起来的环境政策被赋予了新的特点。早在 1987 年单一欧洲法已确定环境政策要推至整个共同体，环境保护要纳入共同体的所有行动之中。这个跨边境的原则体现了环境保护在共同体条约中的新特征。当然，从理论到实践是一个长过程并有坎坷，出现经济利益和环境要求的冲突，如对汽车废气排放的限制，自 1970 年以来到 1994 年已做了多次修改。现在普遍认识到在一个合适的政策框架内可以实现经济增长，并兼容于不应影响环境的发展，环境保护不会约束竞争，甚至会增强竞争。 2.2 欧盟有关环境与资源的立法程序 欧盟的主要机构为：①欧洲委员会，总部设在布鲁塞尔，是欧盟的执行机构，负责起草欧洲法律并确保其得到执行，每届任期 5 年；②欧洲议会，总部设在法国斯特拉斯堡，在布鲁塞尔和卢森堡也有常设机构，由选民直接选举产生，参与制定法律，批准预算及监督联盟的活动。本届议会有议员 567 名，任期 5 年；③欧洲联盟理事会，由成员国政府的部长组成。在执行由委员会提议的法律时，该机构有决定权。理事会主席每 6 个月依次由各成员国担任一次；④欧洲法院，总部设在卢森堡，是独立的司法机构。确保欧洲条约的实施符合欧洲的法律；⑤经济社会委员会，这是一个咨询机构，由 189 名成员组成，他们代表雇主、工会和其他农业工人、消费者等特别行业集团。 欧盟决策过程包括立法程序、咨询程序、法定多数通过、议会—理事会合作程序、决策程序、表示赞同程序、特别程序等。起草阶段首先由委员会提出提案；咨询阶段由议会、社会经济委员会、理事会交叉进行，提出修订意见，按照程序表决提案是否被接受，包括提案提出，审阅，多次协商、修改、表决的联合决策过程。 2.3 在欧盟环境法下的公民权利 (1) 获得信息 政府的政策必须建立在有关的、准确的和有效的信息基础上。同样，公众也要获得同样的信息以在生活中能采取相应的决策，检查政府的明显错误和官员滥用职权。法令 90/313/EEC 保证公众可获得有关环保信息。欧洲环境局（EEA: European Environment Agency）将定期发表综合环境状况报告，一个包括有 40 个可持续发展指标的示范项目正在进行之中。 (2) 参与咨询 欧洲环境与可持续发展论坛有 32 个代表，由企业、消费者、社团、专业机构、环境组织、地方和区域代表组成，此外，还有若干对话小组商讨环境问题，使其政策更贴近公众。 (3) 评议政府决策 委员会保证让 NGO 组织和个人有权利了解法院处理与环境法有关的冲突、环境法执行的信息。 (4) 从欧盟政策中受益 欧盟法律将保护其居民，不管是否生活和工作在欧盟。按照环境法很多公民已获得有利的判决。 3 欧盟环境与资源政策的发展 3.1 50 年代以成员国为主，欧共体建立初期责任和权力不明确 欧共体建立的目标是重建欧洲的繁荣和保证未来的和平，1957 年的欧共体条约中没有列入环境政策的责任。各成员国采取各自不同的措施，对环境污染的加重和处理也是各负其责。但国际性的环境污染问题并不能按一个国家的政策水平来自行解决。尤其是成员国的环境措施和环境导向的产品有时导致了妨碍贸易的壁垒。此时的共同体法律考虑的是产品的质量标准和工业环境，如何保证商品自由流通和保护消费者利益，缺乏代表环境的权利机构。共同体条约的第 100 条和第 235 条是作为与工业有关的环境立法的根据。 3.2 70 年代经济发展需要共同的环境保护 为了保证经济和贸易的发展，提出了环境问题的政治解决方案。在 1972 年联合国召开第一届人类环境问题会议后，紧接着召开了欧共体首脑巴黎会议，要求欧共体委员会提出一个环境政策计划。提出共同体的任务之一是在成员国中实现和谐的发展和平衡的增长，只有考虑到环境保护才能达到这个目标。在欧共体条约的第 235 条中给出了采取环境行动的法律基础，第 100 条打下了确立共同市场的基础。有关这方面的法律措施不能由部长会议决定，只能在成员国一致通过后才能生效。此时，共同体的环境政策既是其法律基础又是其合法化的需要。在某些情况下，成员国可以保留或引入环境标准和要求，但必须高于欧盟的标准。欧盟委员会将要检验这些国家的标准与单一市场的兼容性，不至于设置贸易障碍影响公平竞争。 1973～1977 年，欧共体第一个环境行动计划实行，确立了其未来的政策原则和优先领域，以详细行动内容来处理广泛的污染问题。所列的 11 条原则在后来的行动中一直有效。它们是：①预防优于挽救，这是在第四个环境计划中的头等重要原则；②环境影响必须在决策过程中尽早考虑；③资源与自然环境的开发要避免造成任何类型的对生态平衡的明显破坏；④提高科学知识水平，以便在此领域内能采取有效行动；⑤实施“污染者付费”的原则，防止和恢复环境损害的费用必须由污染者承担；⑥在一个成员国进行的活动不能造成另一个成员国的环境退化；⑦成员国的环境政策必须考虑到发展中国家的利益；⑧欧共体及其成员国必须推动国际和世界范围的环境保护；⑨环境保护人人有责，因而必须加强教育；⑩环境保护措施必须在其最合适的水平上执行，要考虑污染类型，所需采取的行动和应保护的地理范围；国家环境计划应与其共同的长远思想基础进行协调，国家政策要与共同体的政策相一致，而不是隔裂开来。 欧盟条约中有环境问题的补贴和责任分担的内容，补贴的原则是当一个国家不能单独解决问题时，欧盟将寻找最有效的办法去达到行动的目标，并支持该国政府和地方政府所采取的行动。欧盟还经常以领导身份和特殊的资格参加国际环境条约的谈判，如消耗臭氧的物质和濒危物种贸易的条约等。欧盟的成员国们则负责自身的土地利用规划和建筑、区域性的和国家的交通以及水资源的规划。欧盟还负责通过其网络、手册、研究和示范项目来支持地方政府的行动。 3.3 80 年代为环境和自然资源保护制定总体战略 关注欧共体居民生活质量的改善，着手保护动植物区系的物种，由过去强调治理污染转向预防污染，并且扩大了环境保护概念，包括了土地利用规划，要求将与环境有关的问题综合到共同体其它政策中。 3.4 90 年代共同环境政策：可持续发展成为战略目标 与 21 世纪议程相一致，动员全社会所有阶层参与，选择影响环境和消耗资源的五大领域：工业、交通、能源、农业和旅游为重点。强调的环境问题为：气候变化、空气污染、自然资源的消耗和生物多样性、水资源、城市环境退化、海岸带、废物处理和工业危险等。 4 对欧盟环境与资源政策评价 现在，欧共体环境法包括了 200 多项法令和法规，主要是保护水环境，控制空气污染，化学制品、动植物区系的保护，噪音和废物处理。欧洲环境法致力于环境立法和经济发展要求的配合，新的条文被不断地补充进去。欧洲环境法的影响主要体现成员国如何把它转换成本国的法律。在此期间有不少违规的案例。欧共体执行了一系列环境计划，确定环境优先项目指南。如 1983 年的环境计划转向了预防和安全保护。1987～1992 年的第四个环境计划进一步强调了预防，并安排了环保的科技研究项目。1987 年的单一欧洲法使欧共体拥有了更明确的与环境政策有关的法律权力，正式确立了预防和避免的原则，污染者付费的原则和在源头治理的原则，并增加了环境补贴的原则。环境评估的法令经过 22 次修改于 1988 年生效，它实施一个标准的评估程序以确保在规划新的经济项目时不影响人类，同时动植物区系也得到保护。此时的立法权限，单一欧洲法要求环境问题的决策一致通过才有效，而欧洲议会仅是一个咨询机构。按照决策程序，在协作决策过程中，部长常设委员会有规定多数投票决定权。环境保护措施只有在单一市场完成后，按照条款 100 年才有可能执行。直到欧盟条约被接受后，提出新的立法程序，多数票通过才成为基础。但是对于重大的问题，如能源领域的环境税和措施仍要求成员国一致通过才有效。准备进入单一市场欧共体将实施更严格的环境标准，而成员国则可保留高于共同市场要求的环境措施，尤其是北欧国家和德国，他们有更高的环境标准。 除环境立法之外，共同体还采取了大量的环境措施。第五次环境行动计划“为了可持续发展”于 1993 年执行，动员所有参加者参与预防来保护环境，最受关注的是交通和能源。1992 年开始讨论能源/二氧化碳税，1994 年没有能通过而失败了，但它仍是一项首创行动。不少成员国已经着手引入该项税收。1995 年委员会提出了一项有共同基本参数的能源/二氧化碳税法律提案。共同体发起了“替代计划”和“节约计划”，推动用再生能源替代化石能源和鼓励提高能源效率，以减少二氧化碳排放。但就目前的状况，欧盟可能难以实现 2000 年控制二氧化碳排放的计划。减少臭氧消耗物质的排放也是欧盟的一个承诺，1995 年停止生产氟氯碳。污染治理仍然是共同体的重要政策。欧盟的环境政策还包括了采用经济刺激手段来改善环境。通过“生命计划”环境的财政手段得以实现，1996～1999 年将有 4.5亿欧元作为基金投入。欧洲银行也提供废物和污水处理项目的贷款。1993 年环境友好标志也引入和开始授予经过严格检验的产品。 欧洲环境局作为环境信息和文献中心，1993 年开始工作。同时建立的还有一个环境观测网。按照法律，欧洲每个公民都有权获得环境保护和污染信息和造访有关的官方机构。欧盟必须履行保证所有经济部门采取有利环境的操作，实施对外的援助，尤其对东欧和发展中国家，采取积极的态度执行联合国环境协议。在马斯特里赫特条约中，有通过国际合作解决环境问题的条文（欧共体条约第 130（1）条）。 由于欧盟各国及其国际双边的活动，其环境政策在欧洲日益重要。欧盟在所有方面都采取了相应的环境政策，活动水平的提高增长了人们的环境意识，但是也会有更多的经济和生态利益冲突，工业界也就会有更多的保留。欧盟的可持续经济能成功吗？1993 年提出的增长和就业的目标，经济的生态、技术和社会重整，要求引入环境税和按生态联系的原则改革税收体系在其白皮书中提出。能源环境税的失败说明进展甚微，委员会还收回了一些计划，欧共体的一些环境标准还有可能会付诸东流。另一个试金石是欧盟的环境政策对其他领域的政策影响。为此，欧盟指定了专门负责环境监督事务官员，1994 年建立环境咨询程序。一些新的基础设施项目成为欧盟作为实现环境利益的筹码。90 年代欧盟的环境政策将需要新的冲刺并充满期待。 参考文献
作者简介 陈光伟，男，1942 年 2 月出生，研究员，现任尼泊尔国际山地综合发展中心山地自然资源室主任。现主要从事环境与资源可持续利用管理研究和项目组织工作。E-mail:[email protected]
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