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中国自然保护区可持续管理政策研究* |
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（中国人与生物圈国家委员会, 北京 100864）
目前全世界建立的保护地共 30350 处 (1977)[1]。这些保护地多数是在 70 年代以后建立的，至今保护地数量仍处在迅速增长的趋势之中。这是人类面对自身发展引起的生态环境恶化和生物多样性急剧丧失所采取的一项保护性措施。然而，如何有效地管理这些保护地，则成为摆在各国面前的一个重要问题。也正是从 70 年代以后，人们愈来愈认识到对物种和生境的保护要寓于人类的生产和经营活动之中，在可持续发展的原则指导下将保护与发展结合起来[2]。从而对保护地的理解和管理思路产生了革新性的变化，其中，颇具代表性的是联合国教科文组织 (UNESCO) 提出的生物圈保护区概念以及后来制定的塞维利亚纲要[3]。从生物圈保护区概念我们至少可以得到如下一些重要启示：从更广阔的角度来认识和发挥自然保护区的生态、社会、经济、科学、文化多方面价值和作用，并不断适应社会经济的发展变化；保护自然不能把人排斥在外，“孤岛”和“堡垒”式的封闭保护已经完全不合时宜；生物多样性的保护应当与文化多样性的保护结合起来；全面发挥保护区的功能需要实行伙伴式的合作管理。然而实施生物圈保护区概念，不可避免地会对保护区的传统管理和政策带来一系列冲击和挑战。我国自然保护区数量在过去的 20 年中得到了突飞猛进的发展，从 1978 年的 34 个发展到 1999 年的 1146 个，覆盖国土面积从 0.13% 到 8.8%。这无疑对保护我国生态环境和生物多样性的安全，促进社会经济向着可持续的方向发展起到了重要作用，而且许多深层的作用至今尚未完全显示出来。然而，我国自然保护区的进一步发展却面临着诸多亟待研究和解决的问题。 1 障碍我国自然保护区可持续管理的问题 1.1 管理体制中的责任错位使自然保护区经费难有基本保障 我国自然保护区实行分级管理，根据自然保护区的重要程度分为国家级和地方级，地方级又分为省、市、县级。按照这一概念，国家级自然保护区应当隶属中央政府管理。但实际上我国的绝大多数国家级自然保护区是由所在当地政府管理，其中许多由市、县、乡级政府管理。重要的是中央政府在把责任委托给地方政府时，没有委以相应的权利，主要是没有足够的经费投入。而同样的没有经费投入的责任委托又相继发生在各地方政府的上下级之间。这就出现了级别与管理责任的错位。多数地方政府不能保证对自然保护区最基本的投入，许多地处贫困边远地区的自然保护区处境更是困难。据估算，近年来各级政府对自然保护区每年总的投入约为 2 亿元，其中包括工资、福利、运行和基建费用，平均到每个保护区为 3236 万元，平均到保护区职工人均仅为 11754.33 元。另据调查，一个保护区一般需要长达 10 年左右或更长的时间才能完成最起码的基本建设。在这样的情况下，自然保护区难以真正发挥职能。 自然保护区缺乏资金支持是目前国际上普遍的现象，但是相比之下我国的保护区面临的困难更加严峻。据国际保护监测中心 (WCMC) 于 1993 年和 1995 年两次对 108 个国家的公园和保护区调查统计的结果，平均得到的经费投入（包括运行费、基建费）为 893US＄/km2，发达国家平均为 2058US＄/km2，发展中国家平均为 而根据对我国 85 个自然保护区的调查（1999 年），平均得到的经费是 表 1 与面积大国比较对保护地的经费投入
1.2 迫于自养，保护区机构趋于重经营轻管理 从对 85 个自然保护区机构设置的调查结果（表 2）可以看出，目前我国自然保护区机构职能在行政、事业和经营几个方面都有涉及，综合性很强，如何确切定位成为十分重要的事情，决定保护区机构能否集中于主要职能，而不是喧宾夺主。 表 2 85 个被调查的自然保护区管理机构的科室设置
目前我国绝大部分自然保护区的管理机构属于事业单位性质，但由于经费没有保障，大多数保护区被迫走上自养之路，实际上实行的是差额事业单位或事业单位企业化运行，管理与经营混于一体。这是目前我国自然保护区机构的主要运行模式，它导致了一系列问题的出现：弱化了保护管理职能；失去了监督和执法的合理性；加重了对自然资源的压力；倾向独家经营，排斥合作伙伴；加剧了与社区之间的矛盾。这种运行模式虽然在一定程度上分担了政府的财政困难，然而却导致了保护区机构主要职能的偏离。在促进经济发展的过程中，保护区机构首先应该扮演的重要角色是“裁判”，其责任是确保区内一切经营活动所产生的影响被控制在环境可承受的和国家政策所允许的范围内。因而保护区机构的行政性质应当被强调，尤其是在向市场经济转型时期，需要加强对非法利用保护区资源牟利行为的打击力度，而保护区机构作为事业单位或企业单位是难以胜任的。 1.3 自然保护区机构经济创收无规范 合理利用自然保护区的资源价值促进经济的可持续发展，并从一定程度上解决保护区所需的经费从理论和实践上都是可行的。一些国家因此鼓励对保护区的管理增加商业运作的成分，美国、加拿大、澳大利亚等发达国家甚至用削减经费的办法鼓励国家公园自我创收解决部分所需的经费，将削减下来的政府拨款用于建立新的国家公园，使政府不因保护地数量增加而背上财政包袱。但是他们这样做有着规范的行政和市场管理基础，并对国家公园创收在总预算中的比例有一定的控制，防止无限追求利润，如加拿大总体控制在 25%，另 75% 由国家拨款[5]。 根据对我国 81 个自然保护区的调查，平均创收比例达到 42%，创收比例达到 50% 以上的占被调查保护区的 34.6%；达到 60% 以上的占 19.2%；达到 80% 以上的占 18.5%。详细情况见表 3。 表 3 对我国 81 个自然保护区创收情况的调查
显然目前我国自然保护区依赖自我创收的程度较高，但是因为离实际需求差距仍然很大，所以我国与上述发达国家不同的是政府的投入需要增加而不是减少，同时也需要发挥保护区自我创收的能力，并根据我们的情况制定合适的创收比例，使保护区既可得到国家的稳定支持，又可通过适当利用自然保护区的经济价值，解决自身的发展问题。 但是，创收比例的确定并不是问题的实质，问题的实质是如何确保保护区的创收行为和过程是在规范化管理之中进行。我们的情况是创收比率已经很高，但缺乏“游戏”规则，大多数保护区管理机构直接参与经营，而又不同程度排斥社区利益，这就引起了前面叙述过的一系列问题，需要我们制定一系列相应的规章制度。保护区内哪些资源可以用，怎么用，用到什么程度？保护区管理机构如何做到创收而不直接参与经营，政企有别，克守职能？如何激励保护区管理机构创收而又不失保护的前提？如何使用保护区的创收所得？如何使当地社区能够公平分享利益和带动地方经济发展？这些是保护区创收要遇到的一系列颇具挑战性的问题，非有严密有效的管理是难以处理好的。 1.4 无分类管理造成束缚和失控两种极端 全面发挥保护地的多种价值是当今保护地管理的趋势。为此，IUCN 把所有的保护地分为 6 种管理类型[6]，强调了对不同价值保护地的不同管理；而生物圈保护区概念则把每个保护地分为 3 个不同的功能区域，强调了对每一个保护地内的多种价值和功能的发挥。两者互补，在实践上很有意义。 我国自然保护区已经沿用了生物圈保护区的功能区划分办法，但是不同保护区之间的价值差别还没有体现到管理政策上来。随着自然保护区数量的增加，所涵盖的价值越来越广泛，发挥这些价值的需求也越来越强烈。缺少相应的分类管理政策，导致了两种情况的并发：一是对一些本来可以通过合理利用资源促进经济发展，摆脱经费困境的自然保护区，构成了明显的政策束缚；二是由于无政策约束导致了一些保护区资源利用的失控。 1977 年，WCMC 根据 IUCN 分类方案对面积大于 1000hm2 的全球 12754 个保护地进行了分类，其中包括中国的 608 个自然保护区（含 34 个风景名胜区），结果见表 4。表中对我国 608 个自然保护区分类的结果是：需要严格保护的 Ia 和 Ib 类保护区数目占 6.09%，首要管理目标与资源利用相关的 II、III、V、VI 类[7]保护区占 69.41%。这一分类结果使我们的自然保护区出现了类型构成的分化，与我们把所有的自然保护区都作为严格保护的一种类型相比，对政策的需求产生了明显的差异和多元趋向。它给我们以十分重要的启示：通过管理目标的分类，可以对自然保护区进行分类指导，可以发挥不同类型保护区的多种价值而与社会经济发展更加紧密地结合起来，可以把有限的财力集中于重点保护区的建设管理。而我们目前的情况是面对各种类型的自然保护区实施着同一的严格保护政策，其必要性和可行性都受到来自实践的质疑。 表 4 IUCN 分类方法用于全球及中国保护区的结果
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1.5 单一保护目标与经济发展需求明显脱节 我国自然保护区或地处人口稠密的经济高速发展地区，或地处边远的贫困地区，区内和周边地区经济发展的强烈需求成为自然保护区的最大挑战，这一情况集中表现在当地社区问题。根据 1997 年的统计，全国 926 个自然保护区中有 224 个位于国家标准的贫困县，全国自然保护区面积的 80% 在我国西部地区，许多保护区处在贫困与环境问题的夹击之中。另据对 85 个自然保护区的调查，保护区内平均人口为 1.44 万，周边平均人口约 5.9 万。若以人口密度计算，85 个自然保护区区内人口密度为 5.75 人/km2，是加拿大和澳大利亚全国平均人口密度的 1.8 倍和 2.4 倍。可见我国自然保护区面临的人口压力和强烈的经济发展需求是极为特殊的，这极大增加了保护区管理的难度。 然而以往的政策却只注意当地社区生产生活对保护区的生态环境影响，而忽视保护区的建立给社区带来的社会经济影响，在对当地社区不合理的资源利用方式实行禁止时，忽视为其找到可持续的替代发展途径，致使保护与发展总是处在不断的冲突之中。问题出在：①在自然保护区管理目标的设定上仅强调保护，忽视了促进经济发展的重要作用，这与当今自然保护所面临的问题，尤其是与我国保护区的特殊处境不相符合；②在管理过程中没有抓住经济利益这个杠杆，虽然许多保护区建立了与当地政府社区联合保护的机构，但是这些机构偏重保护责任而忽视群众利益，实际成效不大。其实许多保护区机构由于经费不足，也不得不把自身生存利益摆在首位，再度步入了同样的轮回，其中的道理是很值得引起深思的。 1.6 缺乏行使协调职能的机构 我国自然保护区是在高度行政指令下建立的，缺少当地社区群众的支持和参与，缺乏与当地经济发展的联系，成为保护区管理体制上的先天不足，表现在：保护区机构面对大量的社区问题没有得到授权而无力加以解决；社区群众的利益没有正常渠道得到反映；缺少有效的组织机构站在自然保护与当地经济发展的结合点上行使协调职能；缺乏有效的机制以发挥缓冲区和过渡区合理利用资源的功能；保护区、社区、当地政府、主管部门、经营部门之间的相互排斥与冲突多于合作与协调，等等。这些体制上的缺陷把保护区管理工作限制在狭义封闭的范畴内，极大地障碍着保护区功能的全面发挥。
图 1 自然保护区管理机构在发挥保护区区域功能方面的职能缺失 而全面发挥自然保护区的功能仅靠保护区机构的力量是难以做到的。事实上生物圈保护区概念提出的多项功能是指保护区的区域功能，区域功能大大超出保护区机构的职能，需要参与式和伙伴合作式的管理才能实现。认识到这一点便于我们从整个地区可持续发展的角度理解和发挥保护区的作用。全面发挥保护区的区域功能需要协调好三方面关系，即自然与自然之间、人与自然之间和人与人（不同利益群组，如保护区与当地社区、当地政府、相关的企业和部门）之间的关系。但目前保护区管理机构的职能仅仅集中在处理前两种关系上，在处理人与人的关系方面无能为力，而实际上人与人的关系处理不当正是我国自然保护区面临的最大困扰。 1.7 用简单的行政手段解决土地权属问题留下隐患 因为多数自然保护区的建立晚于当地土地权属的确定，于是没有土地权说话不算数，难以实施保护管理，成了许多自然保护区面临的老大难问题：已经确定的土地使用权宣布几十年不变，靠简单的行政指令作出改变会遇到政策信誉问题；即使靠行政指令名正言顺地得到了土地权，却为日后不断出现的矛盾和冲突埋下了隐患；而靠补偿的办法，比如彻底将保护区内的村民迁出，又缺乏资金和新的安置地。新的自然保护区还在不断地建立，这样的两难问题还会层出不穷。问题的实质是生物多样性保护这一整体长远利益与局部当前利益的冲突在我国土地权属尚不完善情况下的反映。而我们所习惯的靠简单的以全局利益排斥局部利益的思维和做法已不适合于市场经济的形势，需要找到新的思路和办法来解决问题。 我国自然资源几遭破坏的教训和农村改革把土地使用权交给农民所取得的成功，从反正两方面说明了完善的土地权属管理以及土地权属同使用者利益挂钩的 1.8 旅游迅猛发展，管理严重滞后 旅游业在我国自然保护区的发展是近几年的事情，这与我国经济包括旅游业持续增长的大背景直接有关。然而到自然保护区的游客数量的增长幅度与游客总量增长相比要大得多。1995 年来华入境旅游人数为 46386511，国内旅游人次 6.29 亿，1998 年来华入境旅游人数达 63478401，国内旅游人次 6.94 亿[9]，分别增长 36.8% 和 10.3%。根据对我国 11 个自然保护区的调查，1995 年和 1998 年到保护区的游客总量分别为 94.2 万人次和 177 万人次，增长了 87.8%，远远高于同期入境旅游人数和国内旅游人次的增长，而且大多数保护区的游客数量翻了几番。随着需求的增长，这一发展趋势还会继续或许更加迅猛。 这种趋势不是我国独有的，是一种全球性趋势。开办旅游是一些国家允许保护区创收的惟一途径，不少国家围绕旅游的开展对公园的管理进行改革，包括体制机制的改革，目的是鼓励公园管理者积极适应和利用旅游解决保护经费的短缺，同时为经济发展做贡献。预计旅游的开展将在未来的 20 年里给公园管理带来显著的变化，使之朝向完善的旅游管理发展[10]。无疑，我国一部分保护区也面临着适应这种变化的需要。 这一变化为保护区带来发展机遇，又在管理方面向保护区提出了严峻挑战，焦点还是如何协调保护与发展之间的冲突。生态旅游强调回归自然、保护环境、促进社区经济发展、提高公民环境意识，这一概念正是从可持续发展的角度提出来的[11、12]。它与生物圈保护区的目标有许多相近之处，因而有可能通过自然保护区开展生态旅游使自然保护和地区经济一起摆脱困境。这将是自然保护区对我国自然保护和经济发展作出的重要贡献。处在冲突与困惑之中的自然保护区和当地社区迫切需要的是能够促进保护与经济双赢的发展途径。但越是同时顾及环境与发展两个方面的需求，所要求的管理越加科学和精细。生态旅游的开展关键在于管理，在于把旅游带来的负面影响控制在环境可承受的限度。管理严重滞后是目前出现许多负面影响的根本原因。真正按照生态旅游原则实行管理，保护区将遇到两个新的课题：一是过去毫不熟悉的旅游管理；二是必须走出封闭式保护的思路，实行“开放式、参与式、适应式”的新型管理。 1.9 传统的管理模式受到挑战 保护地管理体制的传统模式是通过行政手段自上而下的强制性管理。该模式的特点是管理目标简单明确，但成本高，它适于数量不多的重点保护区和人口压力不大、经济实力较强的国情条件。随着保护地数量的迅速增加，保护地的目标和功能趋于多元化，逐渐发展起来的是参与合作型的管理模式，成为新的趋势。 到目前为止，我国所实行的自然保护区政策基本上是抢救式的保护政策，属于强制管理。然而，由于国家经济能力所限，处在强制管理体制中的保护区机构却得不到所需要的足够投入，而使这一模式陷入困境。建立的保护区数量越多，所陷入的困境越深。另外，在强制管理体制下当地社区群众往往处于被动的或与保护区对立的地位，不利于协调与当地经济发展的矛盾，反而经常加剧这一矛盾。实践要求我们必须在自然保护区管理体制方面作出新的选择。完全的参与合作型管理是以社区为主的自发性的保护行为，这种保护管理与当地发展尤其是社区利益联系紧密，投入成本最低，是最理想的模式。但是显然我们尚不具备全面实行这种理想模式的普遍条件，例如，以环境破坏换取经济发展的非理性行为广泛存在，公众环境意识和自觉性差，危害自然保护的不法活动和犯罪行为仍然存在，非政府组织和团体的作用微弱，社会捐助渠道不发育等等。看来两种极端的管理模式都不适宜我国目前的状况，而我们所需要的是两种模式的结合。这种结合型模式应该是既保持一定程度的强制管理成分又鼓励参与合作。对不同的保护区这种结合型模式可以有不同的侧重。另外随着发展阶段的变化，各种管理模式也需要相应地进行调整。
图 2 保护地管理体制模式序列 [13] 2 对管理政策的改革建议 我国自然保护区管理体系中出现了自身体制中的责任不清和先天的与当地经济发展脱节两方面问题。而解决这些问题已不是单方面政策调整所能做到的，需要的是综合配套的政策变革，几乎每一个重要的政策变化都需要其它方面政策变化的配合。本文提出了改革体制、明晰责任和推进参与式管理的政策建议，同时还提出了与上述两方面都密切相关的持续利用和管理保护区内资源的政策建议。这 3 个方面或许将是构成今后自然保护区政策法规框架的基本部分。另外，所提出的建议主要是针对国家级自然保护区，而未详细涉及其它级别的自然保护区。 2.1 改革体制、明晰责任 (1) 将国家级自然保护区的发展建设纳入中央的社会与经济发展计划，加强投入并由中央政府直接管理，包括定编定额，任命和考核干部，同时精简队伍，实行公务员制度，以从根本上理顺国家对保护区的管理责任，使保护区的经费得到基本保证，真正集中于保护管理。 (2) 对国家级自然保护区实行统一管理，解决部门分割问题。这里提出两个方案：方案 1 可一步到位，彻底解决问题；方案 2 难度小，可操作性相对较强。 方案 1：建立统一管理国家级自然保护区的专门机构； 方案 2：改进目前实行的综合管理与分部门管理结合的办法，综合管理部门不再直接管理保护区，而专门负责国家级自然保护区的政策、法规、规划、选建、预算、编制、检查、监督和协调各部门等方面的工作。 (3) 按照保护目的、利用价值和可利用程度对自然保护区分类，并制定相应的政策予以区别管理。同时针对每个国家级自然保护区的情况建立具体的管理法规或条例，实行“一区一法”。使国家可集中有限财力于重点保护区，同时促进其它保护区发挥其多种价值，与经济发展密切结合起来。 (4) 自然保护区，尤其是实行公务员制度后的国家级自然保护区机构不再直接参加与保护区资源有关的经营活动，实行政企分离，合理收费，如门票、管理费和资源补偿费等将是保护区创收的主要来源。此举的意义是使保护区管理机构集中于管理，同时保持一定的激励开展创收，另外把经营机会让与社区和企业有利于建立伙伴合作关系。 2.2 推进开放式、参与式、适应式的管理 (1) 把促进当地可持续发展列为自然保护区管理的重要目标之一，并在有关法规政策中明确规定下来，以从目标上修正目前的管理政策，使自然保护区的建设管理与可持续发展的总目标更加密切地结合起来。 (2) 在每个自然保护区建立联合管理委员会，其组成应包括当地社区、当地政府、保护区、与保护区资源利用有关的企业、科研单位和非政府组织的代表。联合管理委员会的主要职能是协调保护与发展之间的事务，工作重点是在缓冲区和过渡区。同时在保护区管理机构设置社区科，把社区发展纳入保护区的管理议程。 (3) 在自然保护区探索和建立把当地群众和地区的经济利益与生物多样性保护结合起来的机制，对成功的机制给予优惠政策，并加以推广。目的是把保护变为社区群众在经济活动中的主动持久的行为。 2.3 制定自然保护区内资源可持续利用和管理政策 (1) 在已颁布的各类资源法规和土地权属现状的基础上制定自然保护区土地与资源管理法规，由自然保护区管理机构统一管理和监督区内的土地与资源的使用。当然，这样的统一管理不再是简单的行政命令方式，而应是补偿式、协议式的管理。 (2) 建立自然保护区内资源利用与管理的政策法规体系，包括利用方式和规模、规范和标准、检查和监督、引导和控制、生态补偿费用征收、创收比例和使用范围、利益分配等方面内容。这是从一草一木不能动转向发挥保护区多种价值，从单一管理类型转向多种管理类型所必须的支持政策。 (3) 尽快制定自然保护区生态旅游总体战略和规划以及管理法规、政策，针对目前运行中出现的主要问题出台相应的规范管理办法，如参与部门的职能与经营范围、检查监督、环境教育、环境影响评价、游客数量控制、生活污物处理、建筑设施控制、资金返还、利益分配等。 参考文献
作者简介 韩念勇 (1948－)，男，北京市人，高级工程师，从事人与生物圈计划及生物圈保护区项目管理和研究。
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