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农业技术推广过程中制度因素的影响* |
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（农业部农村经济研究中心 北京 100032）
农业病虫害防治是确保农业稳产高产的重要环节。然而，在防治过程中由于大量使用化学农药，造成环境污染和生态破坏，直接危害人类健康。因而研究和采用兼顾经济和环境效益的防治技术措施显得尤为重要。1993～1996 年，由亚洲开发银行 (ADB) 提供援助，在湖北省天门市建立棉花害虫综合防治 (IPM) 项目试点，研究对环境安全的非化学防治性高效防治措施，并开发适应中国主产棉区的棉花 IPM 技术体系。本报告通过 IPM 项目及其技术推广过程的描述，探讨因环境压力引致技术变革的可行性，以及制度因素影响技术变革的有关问题，并提出解决问题的政策建议。 1 背景 湖北省天门市总面积 2260km2，人口 167 万人。该市位于中国长江中游主产棉区，目前棉花总产量以县市为单位在全国排名第一，棉花生产以及以棉花为原料的纺织业在该市经济发展中占有重要地位。 天门市对棉花病虫害的防治从五六十年代逐渐使用农药。80 年代以来，棉花病虫危害不断加重，化学农药的使用量不断增加，品种也不断更新。化学防治方法带来三个问题，一是由于害虫自身产生抗药性往往导致防治失灵，陷入了“害虫危害—化学防治—害虫危害加剧”的恶性循环之中；二是防治费用增加使生产成本不断上升；三是农药污染程度不断加重。在该市植棉历史上，也曾不断研究减轻农药污染的防治技术。70 年代，由于农药（主要是有机磷、有机氯）施用过多，该市居民普遍患肝病、眼病，1975 年征兵时全市竟然招不到一名身体合格的飞行员。1976 年天门市痛下决心，大搞生物防治，发明、生产和大规模使用生物农药“7216”天门杆菌（类似于 Bt 生物农药），甚至禁止使用化学农药，从而导致 1978 年棉花大减产。1978 年底天门市又彻底推翻生物防治技术，仍改为化学防治。到 80 年代，中国的植保系统提出了“预防为主，综合防治”的指导思想，天门市于 1985 年起又调整防治思路，探索综合防治技术，逐步摸索出农业防治、生物防治和物理防治等一系列非化学防治手段。 IPM 项目在天门市的实施对综合防治技术的研究开发起到了重要的推动作用。IPM 全称为 integrated pest management，中译为害虫（或有害生物）综合防治，综合防治技术的目标是要兼顾经济效益和生态环境效益，一是控制和减轻病虫危害，二是降低防治成本，三是保护生态环境。由此可见，与以往因土地、人口压力引致的技术变革不同，IPM 项目是一项因环境压力而引致的技术变革。 项目实施内容是：①建立田间应用研究基点，开展基础性调查；②在基点开展现场示范及棉农培训。天门市成立了农民田间培训学校，开设了农民教师班 (TOT) 和农民培训班（FFS）；③开展棉花 IPM 技术信息交流，建立计算机数据库，汇总调查结果，进行统计分析，为设计 IPM 对策提供依据，为大面积推广棉花 IPM 技术奠定基础。 2 IPM项目效果评价及存在的问题 在项目执行期内（1993～1996 年）天门市政府和农业部门对 IPM 项目工作非常重视，成立了由一名副市长任组长的项目协调小组，直接领导项目工作实施。建立农民田间培训学校，按照项目实施方案的要求设立试验区，开展田间调查和培训活动，按计划完成了项目的各项工作任务。 IPM 项目不仅要研究开发棉花综合防治技术体系，而且着眼于该技术的大面积普及推广，因此，项目的实施就包括技术和运作两个层面：与中国植保系统综合防治的思路和做法相比，IPM 项目在技术上和运作上都有明显的特点，一是具有较强的环境保护导向，在技术上强调以促进棉田生态平衡为前提，减少化学农药使用量，充分利用害虫的自然天敌来抑制和减轻害虫危害；二是具有分散决策（或农户决策）导向。在大田种植中，各田块的微观生态系统具有差异性，田间的虫害程度和益（虫）害（虫）比有所不同，因此，防治措施就要视具体情况而定，不能搞“一刀切”。考虑到农户是农村微观经济主体，农民直接从事农业生产，整天与土地打交道，最了解自己所耕种田块的情况，因此在防治操作上否定天门市植保系统现有的统一防治的指导思想，强调农户层次的决策。上述两个特点之间具有因果联系。要想充分掌握具体田块的益害比，促进棉田生态平衡，就要坚持“农户为主，分散决策”的指导思想。如果不实行分散决策，仍坚持统防统治，就难以做到因地制宜。“一刀切”式的作法往往会破坏棉田生态平衡。 2.1 关于技术层面的效果评价 ①在病虫害防治中树立了环境保护和生态平衡的观念，使农业部门和当地农民充分认识到综合防治的必要性和可行性；②通过研究和培训，农业部门和当地农民的技术知识和防治水平显著提高；③建立了一整套适合湖北棉区的棉花主要病虫害防治技术体系，主要内容是以棉花为中心，以促进棉田生态平衡为前提，根据棉花生育期分阶段实施各项技术措施；④建立农民田间培训学校。与国内农技部门以往的培训方式有所不同，IPM 项目有自己独特的培训方法，注重田间培训，通过在田间调查、试验的方法让学员掌握棉花 IPM 知识。注重学员的参与，培训的形式更加活泼有效。农民教师班的学员每次受训后都组织一次对当地农民的培训。通过培训学校的建立和培训活动的开展，使农技部门掌握了培训农民的有效方法，使这项培训活动在当地形成多重分支，循环继续。 IPM 项目的实施在技术层面取得了较好的效果，通过调查、试验和示范推广，研究开发出适合江汉平原主产棉区的一系列 IPM 的技术措施，使“预防为主，综合防治”在内容和具体措施上得以充实和完善。 2.2 关于运作层面的效果评价 与技术层面取得的良好效果相比，运作层面并未取得预期效果，虽然在大面积防治中采用了 IPM 项目的一些技术措施，但并未做到因地制宜、分散决策，防治中仍采用“一刀切”式的作法。经过培训后的学员虽然提高了在防治中的技术和技能，但是，在把 IPM 知识和技术措施应用于自己的棉田时，受到了“统一防治”技术措施的限制。可以说，IPM 项目的实施并未说服地方官员和农业部门改变“统一防治”的方法。 由于 IPM 项目在技术上和运作上是紧密相联的，如果在运作上不采用分散决策就会降低技术上的效果。因此，问题的症结在于现行防治体系与 IPM 技术体系的矛盾。在现行防治体系中不能有效地推行 IPM 技术，新技术的引进和推广受到制度因素的影响。 3 农业防治决策者与防治体系：问题的症结及其分析 IPM 项目实施之前，CABI 对中国农业防治现状的判断是，在中国目前家庭联产承包责任制下，土地是分户经营的，因此农户在农业防治中具有决定性作用，即具有土地承包经营权的分散农户是农业防治的决策者。而综合防治技术体系正是建立在分散决策的基础之上。在此前提下对那些具有防治决策权的农民进行培训，使其掌握综合防治技术以期减少农业污染和保持生态平衡是可行的和必要的。 然而，目前天门市在分散经营的农户之上，建立了高度集中的农业防治体系，一切防治措施都是统一进行的。如果这个集中的防治体系不加以改进，IPM 项目就难以有效地运作，综合防治的技术措施也难以达到良好的效果，同时也难以实现 IPM 项目的目标——降低农业污染，改善生态环境。 调查表明，集中防治体系的建立主要有两方面的因素，一是由于农户的小规模分散特性，二是由于害虫的特性。 天门市和中国大部分地区一样，农户的规模较小，平均耕地面积不足 0.5hm2（7.5 亩），而且分散在 3～4 个地块（一个地块的大小不等，几十亩甚至上百亩），每个农户不是独立地耕种一个地块，而是占有地块中的一部分，在一个地块中，有几个甚至十几个农户共同耕作，这使得以地块为单位的防治决策要在几户甚至十几户之间进行协商，大大增加了决策的难度和复杂性。农户的这种小规模分散性特征使得农业防治的决策权上移至地方干部手中。 促使集中防治决策的另一因素是害虫的特性。目前天门市棉花产区主要害虫之一是棉铃虫，棉铃虫具有爆发性、暴食性和迁飞性。如果不在短时间内进行高强度大面积的统一防治，则无法控制害虫对棉花作物的危害。 上述两个因素决定了在天门市（以及中国一部分地区）必然要建立具有高度动员能力的集中防治体系。同时，中国现行的农业生产管理体制是地方行政领导，尤其是县、市一级领导对本地的农业生产负有高度的责任，上级政府规定了定量的任务并制定了严格的奖惩措施。因此，防治体系主要是以县、市为单位建立的，即县、市的农业行政官员是农业防治的决策者。以主管农业的副市长为中心形成了一套行之有效的防治系统，包括组织动员系统，技术指导、虫情测报、咨询系统和物资供应系统。组织动员系统是指市、乡镇两级政府官员和村干部，负责动员本区域内的人力、物力投入防治，也负责协调、指挥本级的技术指导和物资供应部门；技术系统主要是农业部门及其所属的植保系统，在县、市一级设有农业局，乡镇一级有农业技术推广站，村一级有农业技术员；物资供应系统指供销社系统，在市一级设有供销社，下属生产资料公司，乡镇一级设有供销社营业部，该系统负责防治物资的供应。 上述集中统一的防治系统是在追求产量的压力下建立起来的。自上而下的对产量的压力对于提高农产品供给、解决人口压力起到了很大的作用，但它往往追求短期效益，难以顾及农业的长期发展以及社会效益。 由于追求产量，因而在任何一项综合防治措施的推行上都采取了较为谨慎的态度。天门市在 1976～1978 年曾一度以生物防治手段为主，但后来否定生物防治的原因是由于难以有效控制病虫害而导致减产，每年使用哪个品种的农药都要由政府的主要官员来确定。生物农药 Bt 制剂之所以难以大面积推广也是由于防治系统担心其抑制害虫的有效性。 化学农药销售方面的利益团体也是一个值得考虑的因素。化学农药属专营性农用生产资料，技术指导和服务系统（农业部门）负责新型农药的推广、销售，物资供应系统负责常规农药的销售，两个系统的额度比例（由政府文件规定）分别为 15% 和 85%。目前还没有发现这两个系统对 IPM 技术推广的不满意见，但如果 IPM 技术大面积推广导致化学农药销售额大幅度下降而使两个系统的利益受损，必然会引起强烈的反应。 调查表明，地方政府官员对本地区的环境状况也较为关注，对病虫害防治过程造成的环境污染也有一定的了解。但其主要的注意力还是放在产量上。原因有两点，一方面是很难确切掌握农药施用在多大程度上导致农业污染，农业污染在整个环境污染中所占的比例和份额，以及农业污染通过什么途径影响和破坏生态系统并最终威肋人类生存；另一方面负责农业生产的政府官员在工作中的主要压力来自于农产品的产量，降低农业污染和保护环境并没有纳入这些官员的岗位责任和政绩评价之中。 农业防治的决策者是各级政府官员，决策过程是高度集中的，防治措施也是统一实施的，因此 ,IPM 项目分散决策的运作方式难以在天门市推行。由此可见，制度因素是影响技术变革的主要因素之一。 4 解决问题的对策及政策建议 IPM 项目在湖北省天门市 4 年的试点工作已告一段落，项目工作也取得了很大进展。考虑到该项目的目的是向全国的主产棉区推广和应用棉花 IPM 技术体系，因此对项目实施过程中的成功经验应加以总结，对有关的问题也应提出改进的政策建议。 天门市 IPM 项目的实施表明：①由环境压力而引致的技术变革在兼顾经济效益和生态效益的前提下是可行的；②值得重视的问题是，IPM 技术体系的运作方式带来了防治体系的制度选择问题。问题主要表现在分散决策导向与统一防治体系的矛盾。这关系到与分散决策运作方式相联系的 IPM 技术措施能否发挥出最佳的防治效果。 对于这个问题，简单地用一个方面来否定另一个方面并非是唯一的选择方案。制度演进是一个长期的过程，新技术在推广应用过程中可能在某一时间以适宜的方式在一定程度上推进制度变革。需要作出改变和调整的不仅是原有的制度安排，新技术本身在推行过程中也必然作出一定程度的改进和调整。 IPM 项目在推行过程中不仅要研究和开发适合当地条件的技术体系，也应探索适宜的运作方式： (1) 考虑到天门市（以及中国大部分主产棉区）农业防治的决策者主要不是在农户一级，而是地方官员和农业部门，因此，技术培训的重点也应放在各级政府主管农业的官员和农业部门的技术人员。 (2) 有关技术措施往往是在某一级政府的组织动员下在该行政区域内统一实施的，因此技术也应作相应调整，研究制定适宜大面积实施的技术措施。 (3) 由于农业部门及其所属的植保体系负责向本级政府提供病虫发生情况和趋势，并提出防治方案，因此，项目的物力和财力投入应更多地加强植保体系的技术装备和人员培训。 为了更有效地发挥 IPM 技术体系的防治效果，国内的农业管理体制和农业防治体系可以在以下几个方面作出相应的改进和调整： (1) 应将保护环境和改善生态环境目标纳入到地方政府官员和农业部门的岗位责任和政绩考核之中。创造一个有利于 IPM 技术体系及其它可持续农业技术推广和应用的外部环境。例如提倡生态农业、可持续农业发展模式；地方环境保护部门关注农业污染问题并定期公布生态环境监测数据；鼓励社会公众参与环境问题的讨论并表达对改善生态环境的愿望和要求。 (2) 将高度集中统一的农业防治体系相对分散化。例如在县市一级集中统一防治与农户分散决策之间选择中间层次，把集中于县市一级的农业防治决策权分散到乡镇一级，有条件的可以下放到村一级。县市一级主要是进行业务指导、技术培训和防治工作的督导、检查，乡镇、村一级则根据本区域的病虫发生情况和趋势，确定防治措施，形成更为灵活有效的决策过程。 (3) 目前农民虽然难以成为农业防治的决策者，但可以首先成为积极的参与者。应建立有农民参与的病虫测报体系，全面掌握病虫害发生状况，准确地反映出大面积棉田中不同区域的微观生态系统的差异。通过鼓励农民对病虫测报体系的参与，提高农民的综合防治意识和技术水平，并建立起有效的渠道以表达农民对病虫害防治措施的意见和建议。 作者简介 方炎，男，1962 年 11 月出生。现为农业部农村经济研究中心助理研究员、技术经济研究室副主任。1984 年毕业于北京师范大学图书馆系，后获中国农业大学经济管理学院硕士课程结业证书。从 1986 年起从事农村经济研究工作。1996～1997 年赴湖北省天门市挂职锻炼，任副市长。1996～1998 年参加环境与发展国际培训项目（LEAD 项目）。
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