背景资料

资料整理／建丽　齐平

　　“八五”计划后，针对东西部发展差距明显增大的问题，江泽民总书记在党的十四届五中全会上作出重要讲话，明确指出：“对于东部地区与中西部地区经济发展中出现的差距扩大问题必须认真对待，正确处理。解决地区发展差距，坚持区域经济协调发展，是今后改革和发展的一项战略任务。”

　　1996 年 3 月 17 日，在八届全国人大四次会议通过的《国民经济和社会发展“九五”计划与 2010 年远景目标规划纲要》中，把“坚持区域经济协调发展，逐步缩小地区差距”作为我国在此之后的 15 年国民经济和社会发展的重要方针之一。

　　1997 年 9 月，江泽民总书记在党的十五大报告中指出：“中西部地区要加快改革开放和开发，发挥资源优势，发展优势产业。国家要加大对中西部地区的支持力度……”

　　1998 年 10 月 14 日，党的第十五届三中全会作出的《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》重申了中央将“优先安排基础设施重点建设项目，支持中西部地区经济发展”。

　　1999 年 6 月 9 日，在中央扶贫开发工作会议上，江泽民同志指出，现在加快中西部地区步伐的条件已经具备，时机已经成熟。在继续加快东部沿海地区发展的同时，必须不失时机地加快中西部地区的发展。从现在起，这要作为党和国家的一项重大的战略任务，摆到更加突出位置。

　　1999 年 6 月 17 日，在西安召开的西北五省区国有企业改革和发展座谈会上，江泽民总书记就加快中西部地区发展发表了重要讲话。他再次强调，加快开发西部地区，是全国发展的一个大战略、大思路，并提出了加快开发西部地区的总的原则。

　　1999 年 9 月 22 日，党的十五届四中全会及时提出要不失时机地实施西部大开发战略，并强调指出，这一开发战略是直接关系到扩大内需，促进经济增长，关系到东西部协调发展和最终实现共同富裕的重大问题，是党中央总揽全局，面向新世纪做出的重大决策。

　　1999 年 10 月 21 日，朱镕基总理赴甘肃、青海、宁夏进行考察。在实地调研工作中，他强调说，为了加快西部地区的大开发，国家已经并要继续加大对西部地区的投入力度，东部沿海地区和社会各个方面都要采取多种形式给予大力支持，西部地区要进一步解放思想，加快改革步伐。

　　1999 年 11 月 20 日，全国计划会议举行，“加快西部地区大开发，促进区域协调发展”成为会议提出的 2000 年经济和社会发展的九项任务之一。

　　2000 年 1 月 19 日，国务院西部地区开发领导小组在京召开西部地区开发会议，朱镕基总理出席会议并发表讲话，阐述了实施西部大开发战略，加快中西部地区发展的重大意义，分析了当前的有利条件和时机，提出了做好近期重点工作任务的要求。

　　在此背景下，一系列支持西部开发的政策相继出台，如对外资企业继续实施优惠的减免税政策；“十五”期间，西部铁路建设投资将达 1000 亿元；国家将投资 1000 万元开发宁夏西夏王陵的旅游资源等等。

　　与此同时，西部各地方也纷纷召开经济工作会议，开展各项准备工作。陕西、四川等地成立专门的领导小组；重庆加大宣传力度，激发全市人民投身西部大开发的热情。其它内陆地区如安徽也提出了农副产品、工业产品分别打向东部、西部市场的“东出西进”战略。各地方正积极开展筹划部署，发挥本地优势，迎接西部大开发热潮的到来。

实习记者　吴鑫

　　编者按：尚沉浸在过年喜庆气氛中的人们已经注意到，西部大开发的热潮正扑面而来。西部，这块曾经沉寂的土地，在新千年到来之际，重新焕发出新的生机。一时间，西部大开发逐渐成了人们关注的热点问题，西部大开发战略成了今年人大会议将审议通过的“十五”计划中的重要内容，这标志着我国的区域发展战略的重大调整——向西部倾斜。为了让您能对改革开放以来，具体地说是自“六五”计划以来，我国中期计划中对中西部地区发展战略的调整过程有一个深入了解，本报记者特地采访了国务院发展研究中心市场经济研究所副所长陈淮研究员。作为专门从事区域经济政策研究的学者，在接受采访时，陈淮就二十年来我国区域经济政策思路的转变进行了回顾，使人们对西部开发的迫切性及其战略转变有了更加清晰的认识。

　　记者：陈所长，改革开放以后的第一个五年计划就是“六五”计划，在当时西部问题并不突出的情况下，这一计划中区域发展战略是怎样的？

　　陈淮：1981 年至 1985 年的“六五”计划是在执行了两年后才制定的。尽管“六五”计划中有对区域经济发展的设想，如沿海地区要发挥优势，调整产品结构，逐步缓解能源、交通紧张状况，积极扩展对外贸易等；其它内陆地区要加快能源、交通和原材料产业的发展来支援沿海地区等。然而，由于产业大调整的背景和原有体制的局限，“六五”计划的区域发展战略并不完整，也未能突破原有的“均衡布局”的基本指导思想，更未认识到区域经济发展是支持国民经济整体增长的主要支持力量之一。

　　不过“六五”计划初步提出了区域经济要利用和发挥相对优势，形成合理分工的思路框架，纠正了过去“三线建设”等失误的区域政策。在执行过程中，由于国民经济的投资重点仍然惯性地集中在沿海地区，而且特区经济在发展外向型经济上的作用开始增强，以及华南、华东地区乡镇企业逐渐崛起等原因，一些沿海地区开始形成了区域经济的增长极。

　　记者：1988 年“沿海地区发展战略”的提出是不是可以视作中国区域经济发展战略的一个重要转折点？

　　陈淮：的确如此。“沿海地区发展战略”以“效率优先”为基本指导思想，打破了片面强调“均衡布局”的原有生产力布局模式。这一战略的主要依据是“七五”期间提出的“梯度发展理论”。该理论认为，中国经济客观上存在着东、中、西三大地带，并且在发展上呈现逐步由东向西推进的客观趋势，“七五”乃至九十年代要加速东部地区的发展，同时把能源、原材料建设的重点放在中部，并积极做好开发西部的准备。

　　据此，“七五”期间，国家的经济与改革政策明显向东部倾斜。主要体现在：对 5 个经济特区、14 个沿海开放城市、13 个经济技术开发区和珠江三角洲等几个经济开放区，以及 1990 年开发开放的上海浦东新区实行了多层次鼓励引进外资、发展外向型经济的优惠政策；大力发展乡镇企业、“三资”企业，实行股份制等所有制改革，并赋予地方更大的财政自主权等；鼓励沿海地区逐步将重、化工业向中西部地区转移，集中力量发展高新技术、外向型产业以及信息、金融等第三产业；加强东部地区的基础设施建设等。

　　向沿海地区倾斜的政策使东部经济呈现出加速发展势头，区域经济的高速增长成了此期间国民生产总值年均增长 7.9% 的主要支持因素，同时这些地区向内地的辐射作用开始显现，国民经济因此在 90 年代迈上了经济赶超的轨道，为我国缩小同世界先进水平的差距争取了时间。此外，多层次的外向型经济也为我国国际贸易在 20 世纪 90 年代中后期快速增长奠定了重要的产业和地域基础。

　　记者：不过，东西部之间在经济增长速度等方面的差距也开始拉大了。

　　陈淮：到了上个世纪 80 年代末、90 年代初，东西部发展差距增大以及地区短期化战略行为导致地区间利益矛盾日益尖锐，并成为国民经济发展的主要障碍之一。此外，能源与原材料供应的严重不足也迫切要求加快中、西部资源的开发，同时，国际环境的变化和沿周边地区的开放政策使与周边国家接壤的省区获得了新的发展机会，黑龙江等地的对俄贸易、新疆同独联体国家间的贸易以及西南地区与越南、缅甸等国的贸易均呈现了快速增长势头。

　　这些都对“梯度发展理论”提出了挑战。因此，“八五”计划在坚持“效率优先”的同时注重“兼顾公平”的原则，区域发展战略的指导思想调整为：按照统筹规划、合理分工、优势互补、协调发展、利益兼顾、共同富裕的原则，逐步实现生产力的合理布局。

　　“八五”计划在实施过程中也确实对东部与中西部关系做了调整：首先是强化中西部的扶贫政策，国家给这些地区更大的财力物力的支持，安排了一批矿山、水利、交通和工业项目，并继续利用以工代赈政策，增加农民收入；其次是加大对中西部地区资源开发项目的投入，包括三峡工程上马、黄河中上游水利综合开发以及加快发展西部石油和中部煤田等；再者是扩大沿周边地区的对外开放，鼓励发展边境贸易；最后是加快东西走向交通干线的建设，开通了沿陇海线延伸的“第二条大陆桥”铁路线。此外为专门贯彻发展政策，尤其是区域与产业发展政策，成立了国家发展银行。

　　记者：看起来，这些政策具有一定的力度，体现了中央政府缩小东西部差距的决心，可为什么在“八五”期间东西部差距却进一步拉大了呢？

　　陈淮：应该说，这些政策出台对中西部地区的发展的确起了一定的作用，但其中多数政策措施并不能在短期一两年之内就见效。而同期东部的经济发展却进入了又一轮的高涨期。1990 年浦东的开发开放启动，它的龙头作用显现，使长江下游地区成了继华南之后的又一大经济增长点；1992 年，以邓小平同志南巡讲话为契机，东部沿海经济加速增长；党的十二大明确提出建立社会主义市场经济，明确了指导思想；商品市场以及证券市场受到积极培育等等，更重要的是，“八五”期间中国外向型经济获得大发展，这些都使率先依靠改革开放和市场机制发展起来的沿海经济再次出现增长高潮，资金、人才纷纷涌入沿海地区，东部与西部地区间经济发展的不平衡度也日益扩大。

　　针对东西部差距日益拉大这一现实，1996 年八届人大四次会议通过的“九五”计划及 2010 年远景目标纲要指出：要坚持区域经济协调发展，逐步缩小地区差距。当时拟定了由国家采取的政策措施：优先在中西部安排资源开发和基础设施建设项目，并调整加工业布局，引导资源加工型和劳动密集型产业向中西部地区转移；理顺资源型产品的价格；实行规范的中央财政转移制度，逐步提高中央财政用于支持中西部地区的比重；加强中西部地区改革开放的步伐，引导外资更多地投向中西部地区；加强东部沿海地区与中西部的经济技术合作，鼓励东部向中西部投资，引导人才向中西部流动。

　　这些政策措施曾令中西部人民深受鼓舞，但由于 90 年代后半期国内外经济形势发生了重大变化，大部分政策措施没有得到很好的贯彻落实。

　　首先，1998 年，中国国民经济的供求关系逆转的状况已经延伸到能源和其他资源产品，能源已经不再是国民经济发展的“瓶颈”，这类产品的国际市场价格和需求也在下降，使中西部的资源优势受到明显抑制。

　　记者：其实，在制定“六五”计划到“九五”计划时，我们都把能源问题当作国民经济发展的“瓶颈”，都把开发西部丰富的能源当作解决西部发展问题的重要环节。

　　陈淮：是的，但当能源供求关系发生变化，买方市场形成，依赖大规模资源开发、国家对大型重点项目投入以及“理顺资源性产品价格”等措施来发展中西部的原有区域发展战略便受到挑战。

　　与此相关的另一个问题是，前几个五年计划中制定的重、化产业向中西部转移的战略也受到挑战。在钢产量超过 1 亿吨的今天，我国钢铁工业面临的主要问题是采储比失调，可供未来开发的铁矿储量并不丰富，而且从总体上来看我国铁矿资源质量偏低，在这样的原料构成基础上，要使产品具有国际竞争力，钢铁工业“吃”进口在所难免。但从运输成本上看，长江水运、第二条亚欧大陆桥都不可能满足运输成本约束。这样一来，作为钢铁产品的主要消费地，能依靠海运进口矿石的沿海地区将成为钢铁工业新增生产能力的主要聚集地。钢铁工业的这一变化迫使人们反思重、化工业由东向西转移的发展战略。

　　其次，国内外经济形势的变化带来了许多更为迫切的难题，使我国财政政策的主要任务被迫调整，扶持中西部发展的财政转移支付制度难以执行。其中，一是为了抑制国民经济增速不断下滑，财政政策需要适度扩张，在基建投资、刺激消费方面担纲；二是接受亚洲金融危机的教训，为规避国民经济运行风险和弥补金融体制缺陷，财政需要在调整政府与银行间经济关系上发挥更大作用，如增发特种国债以补充独资银行的资本金等；三是下岗现象普遍化，就业矛盾骤然尖锐，建立健全社会保障制度迫在眉睫。

　　最后，可持续发展的紧迫需要使江河上游西部地区的农林牧以及后续加工业的发展受到影响。1997 年黄河出现超常期断流，国家黄河治理委员会不得不强令中上游缩减引用黄河水；1998 年长江流域特大洪水更引起了人们对环境破坏的密切关注，国家很快出台了对长江上游“禁伐”措施。可持续发展的迫切性使重要江河中上游地区环境保护规划的实施大大提前，中西部地区的垦荒、伐木、灌溉等发展规划受到重大限制，这些地区的脱贫战略、奔小康战略都将因此受到影响。这也暂时地延缓了西部地区经济发展的步伐。

　　记者：这些限制因素导致“九五”期间也未能有效地缩小东部与中西部之间经济发展差距，因此西部大开发也就显得更为紧迫了。

　　陈淮：同时，改革开放 20 多年来，我国综合国力明显增强，有能力进一步加大对西部地区开发的支持力度。而且，西部地区本身也在改革开放中积累了物质条件和发展经验，因此突出地提出西部大开发战略的时机已基本成熟。

　　记者：按照您个人的看法，西部大开发过程中应该注意哪几个问题？

　　陈淮：有四个问题需要特别重视。第一是环境建设，这是发展其他产业的基础，也是解决我国整个环境问题的关键。中央提出“一退三还”，即退田还林、退田还湖、退田还草，以及“坡地休耕”，旨在保护环境，实现可持续发展。然而这一过程中必然遇到生存与发展问题的协调，以及短期与长期、地方与中央利益的兼顾问题，因此，环境建设将是一项长期、艰苦的工作。第二是中小城镇建设，它与扩大内需紧密相连。西部地区人口较为分散，各种机构重复设置现象严重，不利于资源的集中与优化配置，因此要在将生态危机区人民迁往生态条件较好区域的同时，采取乡镇合并，提高人口密集程度。第三是基础设施建设，毫无疑问，这是西部经济发展的前提，也是引进国内外资金和人才的前提。第四是要在开发过程中集中使用经济资源，克服西部经济“均衡发展”的思想，要“重在点、兼顾线、抛弃面”，发展重点地区，早日造出西部的“深圳特区”。其他如传统产业改造、机构改革、各种优惠政策的制定都是应该予以重视的问题。