（宋波）

　　新中国成立以来，党和政府始终把解决贫困人口的温饱问题作为重要任务，带领全国各族人民不懈奋斗，取得了巨大成就。特别是改革开放以来，中国贫困人口从 1978 年的 2.5 亿减少到 1998 年的 4200 万人，农村贫困发生率从 30.7% 下降到 4.6%。现存的贫困人口主要分布在西南、西北的深山区、石山区、荒漠区，黄土高原区、边疆地区，扶贫攻坚任务艰巨。随着中央政府决定在新世纪初期实行西部大开发战略，扶贫工作就更显得尤为重要了。然而，我们现阶段扶贫工作尚存一些与西部大开发新思路的矛盾与障碍。

扶贫体制分析

　　1、现行的体制增大了扶贫资金的管理成本，降低了扶贫资金的使用效率。中国财政扶贫资金管理从中央到地方有多个环节，机构组织庞大，审批环节多，审批手段繁杂，造成了扶贫资金运作的低效率。扶贫组织机构庞大，相应的事业费支出也就过多，而申请财政扶贫资金的环节多，消费了大量的时间、精力及资金，管理层次、环节多，经常发生的一个现象就是财政扶贫资金的截流问题。财政扶贫资金的另一个特点是管理部门多，资金管理分散，缺乏统一规划和统筹安排，各自为政，不利于集中一定的财力解决扶贫攻坚的关键问题。就使中央实行“统一规划，统筹安排，渠道不乱，性质不变，相对集中，配套使用，确保效益，各计其功”的原则难以达到。由于多头管理，没有一部门对资金的使用情况进行统一检查监督，使责权利严重脱节。使政府以及相应的主管部门难以对其进行有效的监督，易发生内部人使用问题。由于一些贫困县近年来的财政收入增长远远落后于财政支出增长，工资发放越来越困难，为保证正常的人员工资发放，除支农资金、救济款外的各项专款，挪用财政扶贫资金发放工资，有的把扶贫资金用做工业项目的补充流动资金，有相当一部分严重不符合放款规定，如用扶贫资金大吃大喝、公款私用、购置高档办公用具等，改变了财政扶贫资金的指定用途，使财政扶贫资金不能发挥应有的作用。而这类现象不仅在管理机构存在，而且在资金具体使用的有关部门内普遍存在。

　　2、扶贫资金分配中的平均化倾向。财政扶贫资金的分配要坚持效益优先，体现公平竞争的原则。由于贫困面大人口多，需要扶持的地区和项目很多，在财政扶贫资金的分配中普遍存在着平均分配、撒胡椒面的做法，致使分摊到每户的资金数额很小，难以形成规模效益。1990 — 1994 年，广西壮族自治区本级财政利用财政扶贫周转金扶持项目 216 个，平均每个项目投入资金 40 万元，50 万元以下的项目 178 个，占项目总数的 82.4%。扶贫资金分配的平均化、分散化倾向使扶贫资金的效益大大降低。同时扶贫资金这种分散格局难以体现鼓励先进，鞭策后进的精神。平均化、分散化的扶贫资金到了贫困户手中，常常是被当作“公共产品”使用，真正用来建立脱贫产业的资金相对较小。这说明，当前我国扶贫资金的经济开发性质实际上是变形的，或多或少被看做了社会福利形式。因此，更加需要做到项目选得准，资金集中使用，不断提高财政扶贫资金的使用效益。

扶贫投资倾向

　　在扶贫攻坚战中，政府特别是县乡政府在指导思想上存在严重的重工轻农，因而对农业及相关产业部门的投资较少。就陕西省而言，1994 — 1995 年中央及陕西平均每年投放 5.18 亿元扶贫资金，其中工业、商业及非农产业项目投资平均要占到 81.7%，而种植业、养殖业等非农业项目投资平均仅占到 18.3%。为什么大部分扶贫资金流向了工业等非农企业呢？一是地方政府追求经济增长的目标使然，因为这是显示政府工作成绩的一个重要指示；二是县乡政府对发展工业、增加财政的预期；三是大多数贫困者的经营能力差，家庭财产有限，因而立项的主动性和争取扶贫资金、贷款的积极性不如开办企业的人。在这种情况下，必须调整政策，增加发放给贫困户的农业投资，减少工业贷款，改善项目监督和管理制度，只选择效益较好的企业进行扶持。

完善扶贫管理体制

　　扶贫工作的最大问题是扶贫资金使用效率低，扶贫效益小，需要扩大和改革现有的扶贫组织机构，对现有的扶贫管理制度改进和提高各级扶贫机构工作人员的素质。建立与市场经济相适应的行政活动程序，裁减冗员、减少“吃皇粮”人数；针对目前存在的乱上项目、重复投资等现象，尽快组建独立于政府的扶贫项目评估中心；将扶贫项目审批权集中在各级政府，根据扶贫项目的投资规模及区域效应大小，按照分级管理原则，将项目审批权分细，并集中在省、地、县三级政府；按照资金管理权权项目管理权相分离的原则，将扶贫资金管理权集中在各级财政部门。将扶贫项目实施过程管理权，按项目所属产业领域级性质，集中在各产业管理部门。

扶贫与可持续发展

　　可持续发展理论，是针对后工业社会只有经济增长，而没有社会的全面发展而提出的一种新的发展观。它强调社会发展不仅仅是单纯的经济现象，是经济指标的增长，是经济、社会、人口、资源、环境等各系统、各要素协同并进的整体发展以及人的全面发展。其中，人是发展的核心和目标，其他方面的发展都是为人的发展和协调人——社会——自然的关系服务的手段。这种发展观至少包括以下内容：（1）国民经济集约式增长；（2）科学合理地开发自然资源；（3）保护环境，维护生态平衡；

　　（4）开发人力资本，促进人的全面发展；

　　（5）促进社会进步。使经济社会

　　同步发展。这一战略有三大具体目标：

　　（1）限制当代科技的盲目发展而逐步达到人类经济社会发展的可持续性；

　　（2）满足包括穷人在内的所有人类成员的基本需要；

　　（3）达到公平，包括给所有想过较好生活的人们以平等的机会。

　　1、脱贫致富是促使贫困地区人民关注环境保护的前提。加强环境保护，减少污染，节约能源，是可持续发展的基本要求。但是，对于某些贫困地区的人们来说，当脱贫被当作生存的首要目标时，治理环境的问题就不可能得到足够的重视。当贫困人口在生活质量很低的情况下，由于环境污染的程度不高，环境污染的问题并不突出，因而，社会成员的环境保护意识相对较弱；在我国的贫困地区，许多人的年平均收入还在 200 元以下，当这部分人还在为谋生的问题所困时，关心的焦点是在食品、饮水、住房及医疗等方面的改善，面对环境质量并不关心。因此人们所看到的经济增长所带来的生活改善和收入增加等好处，远远超过了环境污染所造成的影响。为此我们必须要解决环境污染问题，解决贫困地区的脱贫，实现贫困地区可持续发展。

　　2、只有消除贫困，才能满足可持续发展关于实现社会公平。实现可持续发展，不仅要解决环境污染的问题，同时要解决社会公平的问题。可持续发展对社会公平的要求是：一部分人的发展不应该损害另一部分人的利益。其包含两层意思：即当代人的发展不能损害后代人的利益；当代人之间也不能相互损害各自的利益。因此，任何人、任何地区和国家的发展都应以不损害他人利益作为最基本的准则，特别是在全球资源有限的情况下，更应遵循资源的合理分配和利用的公平原则。

　　3、保持一定的经济增长速度，是解决贫困问题的重要手段。可持续发展要求经济、社会的协同发展，即社会的全面进步，要使经济、社会协同发展，必须保持一定的经济增长速度。我国是发展中国家，国民经济必须保持较高的增长率，才能提高人民的生活水平，满足新增适龄劳动力的就业需要。也才能最终解决贫困问题。