刘蔚

　　1991 年 6 月，我国正式加入《关于消耗臭氧层物质的蒙特利尔议定书》（以下简称《蒙特利尔议定书》或《议定书》）（伦敦修正案），开始在多边基金赠款的援助下，进行消耗臭氧层物质的全面淘汰与替代改造工作。

　　这是一项造福世人，功及后代的环保事业，它涉及面广、参与人多、影响力大。十年来，从蹒跚起步，到卓有成效，中国保护臭氧层活动在中国环保史上铸造了一座永不磨灭的丰碑。

共同而有区别的责任和义务签定《议定书》

　　《蒙特利尔议定书》是十几年来全球六大国际环境公约中执行得最好的一个，国家环保总局局长解振华在去年“全球部长级环境论坛”上发言中谈到。

　　1987 年 9 月，联合国环境规划署在加拿大蒙特利尔召开了“保护臭氧层公约关于含氯氟烃议定书全权代表大会”，16 日，24 个国家签署了《蒙特利尔议定书》（因此 9 月 16 日被确定为“国际保护臭氧层日”）。国家环保总局国际司司长王之佳参加了此次盛会。

　　王司长说，《蒙特利尔议定书》规定对 5 种 CFCs 和 Halons 的生产和消费实行控制，然而由于其中某些条款对发展中国家提出了苛刻的要求，中国和其他发展中国家强烈要求对此进行修正与调整。

　　1989 年 5 月，在赫尔辛基缔约国第 1 次会议上，中国代表团提出了第一次会议的第一号议案。时任国家环保局副局长的王扬祖对这段历史印象深刻。他说，中国政府当时提出的议案主要针对两个问题：一是发达国家和发展中国家在淘汰时间表上必须有所区别；二是发展中国家的淘汰工作必须得到发达国家的资金和技术支持。

　　以美国为首的发达国家对此态度强硬，他们认为，在建立基金问题上，根据“污染者付费”原则，发达国家和发展中国家都要拿出资金，统一按照每公斤 1 美元的治理费用建立基金。同时要求发展中国家的淘汰时间表要与发达国家同步，在 1997 年 1 月 1 日即停止 ODS（消耗臭氧层物质）的生产和使用。

　　发达国家提出的貌似公允的议案遭到了中国和其他发展中国家的强烈反对。由于技术进步，发达国家在 ODS 的生产和使用中已经获利甚丰。而发展中国家则不同，生产和使用 ODS 的企业还刚刚起步。从当时 ODS 的消费量来看，1986 年全世界总计 ODS 的消费量达 120 万吨，其中占世界人口 23% 的发达国家的消耗量竟占到了 84%；而占人口 77% 的发展中国家的消耗量却只有 16%（当时美国每年人均消耗 ODS 达 1.2 公斤，中国人均消耗量仅为 0.03 公斤）。要求同时淘汰，就意味着发展中国家的经济利益将遭受巨大的损失。而发达国家由于已经生产和排放了大量的 ODS，它们才应当是破坏臭氧层的主要责任人。

　　1990 年 6 月，由当时的国家环保局、外交部、原轻工部、原机械部、原内贸部、公安部等部门组成的中国代表团参加了在伦敦召开的第二次《议定书》缔约国会议。中国政府公正、合理的建议不仅得到了其他发展中国家的支持，北欧、西欧、日本等一些发达国家也先后表示理解，而联合国环境规划署执行主任托尔巴更是全力支持。

　　然而，中国政府正义的要求也遭到一些国家的非议。西方国家有报道说，中国不参加《议定书》，是为了无限制地发展 ODS，照这样估算，到 2000 年，中国 ODS 的消费量将达到 30 万吨，而当时中国的消费量只有 4 万多吨。来自各方面的压力没有左右中国代表团的态度，反而在会议期间，特意举行了新闻发布会，表明了中国政府愿意在公正合理的条款下加入《议定书》的决心，对不负责任的谣言进行澄清。

　　在中国和其他发展中国家的强烈呼吁下，在保护人类生命安全的大前提下，会议最终确定了“共同而有区别的责任和义务”这一原则（1992 年，联合国环境与发展大会在此基础上确定了“共同而有区别的责任”的国际环境合作原则），通过了《伦敦修正案》。《修正案》建立了基金机制，确保技术转让在有利条件下进行；对不利于发展中国家的条款进行了修正。鉴于修正后的《议定书》公正、合理，中国代表团在会上明确表示，回国后建议中国政府加入。1991 年 6 月，在内罗毕第三次缔约国会议上，中国正式加入了《蒙特利尔议定书》（伦敦修正案）。

变被动为主动国家参与管理

　　1993 年 1 月 15 日，我国首批保护臭氧层多边基金项目文件签字仪式在国家环保局举行。

　　联合国发展计划署总部品托先生及当时的国家环保局副局长叶汝求代表双方在大连、丹东两个项目文件上签字，从而开始了我国单个淘汰项目的正式实施。

　　当时的项目管理采用的是国际执行的方式。在选择了适合淘汰的项目企业以后，由多边基金国际执行机构（世界银行、联合国发展计划署、联合国工业发展组织）委派外国专家去企业撰写淘汰项目文件，经国家环保局确认后，再由国际机构组织外国专家执行此项目。而在此过程中，无论是中国的政府部门还是行业部门都没有任何的发言权，更没有管理权。

　　这种执行方式存在着极大的弊端，在整个淘汰项目管理过程中，中国政府没有权利参与到淘汰项目的执行进程之中，因而，这些企业的淘汰效果如何，中国政府并不能及时准确地掌握。而淘汰项目的成功与否，却影响着中国政府的履约进程。

　　随着执行项目的逐渐增多，这种弊端越来越明显，最终激化成为一个爆发点。

　　回忆这段往事，国家环保总局外经办主任刘亿历历在目。1994 年 10 月，世界银行代表团来到北京，国家环保局召集了淘汰项目有关的行业代表共同讨论淘汰项目。在会议过程中，世行项目主管海伦女士认为目前执行的淘汰项目运行不利，而中国政府应对此负责。

　　面对世行代表团的指责，会议的主持人、时任国家环保局外经办副主任刘亿认为，中国政府在整个淘汰项目的执行过程中，完全被排除在管理工作之外，不具有任何管理的权利。因为没有涉入到任何管理工作，项目执行得好坏的责任不应当由中国政府承担。

　　刘主任坚定的态度引起了海伦女士的不满。在会议间歇时，海伦询问了刘主任的背景，在得知刘亿目前还不是 PMO（多边基金项目管理办公室）的成员时，坚决提出不允许刘亿继续参加会议。

　　由于当时 PMO 的日常管理工作刚刚从国家环保局的污控司转到外经办，工作人员的调整还没有进行。在这种情况下，刘主任被“驱逐出会”。

　　在向王扬祖副局长汇报时，刘主任陈明了当前的工作状况：中国政府完全被排斥在项目管理之外，却要承担淘汰项目不利的责任，政治责任与管理监督脱节。为了使履约工作顺利进行，中国政府必须参与到项目管理过程之中，才能保障淘汰工作的顺利进行。中国的保护臭氧层项目要中国人自己管理，项目的管理费用也要自己独立使用。中国政府完全被排斥在项目管理之外的局面必须有所改变。

　　王局长在听取了汇报之后，非常支持刘主任的意见，并马上做出指示，调整原 PMO 成员，任命外经办副主任刘亿为 PMO 副主任。第二天，刘主任又重新回到了会场之上。

　　在随后参加的多边基金执委会上，刘亿主任对淘汰项目完全采用国际机构管理和监督提出了异议。为了保障中国的履约活动，建议执委会对中国的淘汰项目采用国家执行的办法，即由我国政府的有关管理部门，包括环保总局、行业部门和国内执行机构共同参与淘汰项目的管理与监督，只有这样，中国政府才能承担起如期履约的责任。

　　考虑到履约效果和政治责任等因素，执委会最终同意中国淘汰 ODS 项目管理采用国家执行的方式，首开了发展中国家自行管理多边基金赠款项目的先河。同时，由于国家执行的管理费用仅为项目实施费用的 3%，加上国际机构监督管理的 7%，共计只有 10% 的项目管理费，相对于完全由国际执行机构管理的 13%，中国采用的国家执行工作方式为多边基金节省了大笔管理费用。

建立高效有序淘汰机制从单个项目到行业机制

　　在中国，淘汰 ODS 涉及到化工、哈龙、泡沫、清洗、家用制冷等众多行业和无数企业。采用单个项目逐一淘汰，工作量无比巨大。同时由于市场变化瞬息万变，企业的兴衰难以预料，有的企业在申请过程中还红红火火，可是等到赠款批准下来时却已经倒闭了，这也造成了选择淘汰项目上的困难。

　　1994 年，双鹿冰箱厂、镇江塑料五厂和天津电子仪器厂等 3 个单个淘汰项目获得了多边基金执委会的批准。然而，在项目执行时发现，这 3 个企业由于市场的变化已经纷纷倒闭。其中的天津电子仪器厂，上报项目时还是个拥有 1800 多名职工的大厂，而项目批准时只剩下不足 20 人。

　　淘汰项目已然不在了，赠款也就在 1997 年又退回给执委会。可是因此进行的项目选择、统计数据、编制文件，以及上报执委会等大量工作也付之东流了。

　　这种逐一消灭的单个项目淘汰方式什么时候才能走到淘汰工作的尽头？没人能说得清。而当时还有一个说不清的就是一个数据问题。

　　当时每个行业到底消费了多少 ODS？没有一个准确的数据。什么时候能够淘汰完成？谁都没有一个准谱。怎么办？

　　刘主任在和执委会秘书长阿瑞尼博士沟通时表示，如果保证在规定的年限里完成淘汰目标，就必须设立分年度的目标；而最终保证国家的消费量为零，就必须使各行业的消费量为零。根据中国企业多，数量大的特点，如果能够采用行业整体淘汰模式，将会在有限的时间里，运用有限的资金最终使 ODS 消费达到零的目标。

　　阿瑞尼博士对这个新颖的“行业淘汰计划”颇感兴趣，邀请了美、英的执委会成员鲍尔和戴维一起蹉商。1996 年 6 月在西安举行的“行业淘汰战略研讨会”上，阿瑞尼博士介绍了行业淘汰的观点，宣传了行业整体淘汰的优势，最后表示希望能在中国率先做起来。

　　有了执委会的认可，国家环保总局外经办和公安部消防局相沟通，决定首先在哈龙行业率先采用行业淘汰机制。

　　哈龙是用于消防设施的 ODS，由于企业数量相对较少，又由公安部统一管理，对其调查摸底相对容易。1997 年，由国家环保总局、公安部消防局和国内执行机构共同组成的调查小组开始进行全国性范围内的数据调查。

　　细致地数据调查给后来的淘汰工作打下了良好的基础。公安部消防局陈继承说，当时生产哈龙灭火剂和灭火器的企业有 100 多家，调查小组分头亲临企业进行详细地数据核查。调查发现，有些企业先前上报给有关部门的数据存在着瞒报的现象。

　　经过半年多的实地调查，调查小组拿到了第一手的、真实的数据。

　　然而，面对真实的数据，国家环保总局、国家公安部消防局都大吃一惊！

　　原来上报给多边基金执会的 1995 年哈龙产量为 4600 吨；1996 年为 6800 吨。而实际调查出的结果 1995 年为 13000 吨，1996 年为 11000 吨。

　　数据相差如此之大，如何上报执委会？王扬祖副局长和公安部消防局局长孙伦研究后决定：真实上报执委会，承担原有数据调查不准确的责任；加强工作力度，成立特别工作组，合署办公，做好中国第一个 ODS 行业淘汰机制。

　　1997 年 11 月，《中国消防行业哈龙整体淘汰计划》在蒙特利尔多边基金执委会第 23 次会议上被批准，获赠款 6200 万美元。这也是多边基金批准的第一个行业整体淘汰项目。

统一管理效率高合署办公

　　从 1993 年签定第一个赠款项目，到 2001 年 7 月底，我国共获得多边基金赠款约 6 亿美元，这相当于多边基金全球赠款额的 40% 左右。在赠款援助下，我国将在消费行业淘汰 7 万多吨消耗臭氧层物质，在生产行业拆除 51321 吨 CFCs 生产线和 10568 吨哈龙生产线，这个数字相当于多边基金全球 ODS 淘汰量的 60%。

　　费用的高效性是明显的，而这得益于成功的管理。世界银行多边基金项目官员海伦说，中国是多边基金项目执行得最好的国家，也是管理得最好的国家。

　　由行业部门、国家环保总局外经办和国内执行机构共同组成的行业工作组在各行业 ODS 淘汰项目管理中起到了重要的作用。这种合署办公的方式大大地提高了工作效率，减少了大量不必要的周折。

　　来自原化工部，现任化工行业工作组组长的王淑女燕说，执行多边基金项目，讲求的是高效性。如果按照传统的模式，每个意见都要各部门行文，工作效率就会大大降低。现在，大家在一个办公室里办公，有什么问题可以代表各部门的意见马上共同解决。即使有重要的问题，也可以尽快向各部门的领导汇报，节省了大量联络、报批的手续，也为积极申请赠款项目争取了时间。

　　“上午世行要求对项目计划有所修改，下午我们就能拿出新版本与之会谈，高效的工作就来自于联合办公。”王淑女燕深有感触地说。

　　对此同样感受颇深的还有泡沫行业组副组长、中国塑料加工工业协会副秘书长付永彬。付工说，外经办了解制度政策，行业部门熟悉企业，而国内执行机构则懂得如何去操作，三方人员联合办公，大大提高了工作效率。

　　从企业分析、项目准备，到上报执委会，以及批准后的项目执行、监督、验收，整个管理过程各行业工作组全程掌握，这种高效集中的管理模式也为各行业淘汰机制的申请和实施打下了良好的基础。

　　化工组组长王工说，在中国签定《议定书》之前，中国化工行业就已经开始考虑淘汰 ODS 的问题了。然而，由于多方面的原因，淘汰工作进展缓慢。而合署办公加快了淘汰步伐，尤其在申报行业淘汰机制的时候，合署办公大大地节约了时间，使计划及早得到了批准。

　　目前，化工、哈龙、泡沫、清洗、汽车空调、烟草等行业工作组在多边基金项目管理办公室（日常办事机构设在国家环保总局外经办三处）的领导下，淘汰项目管理运行良好，其中化工生产、哈龙、汽车空调、清洗和烟草等行业正在执行行业淘汰计划，而塑料发泡、工商制冷、化工助剂、制冷压缩机等行业的整体淘汰计划也正在编制当中。

发挥赠款效益为淘汰企业着想

　　在外经办三处，熊康副处长给记者讲述了这样的一段经历。今年年初，他和清洗工作组组长孙良欣一起去深圳的电子企业了解 ODS 清洗剂的使用情况，动员企业接受赠款进行 ODS 改造。从销售商那里，他们得知一家合资企业的 CFC—13 使用量近百吨，这可是个消费大户！

　　然而，当他们来到企业的时候，却吃了一个闭门羹。接待人员百般推挡，老板更是避而不见。什么淘汰政策、基金赠款，他们根本没得机会宣传，更谈不上进行项目了。

　　企业对此不理解、不相信，这种事几乎每个工作组都曾遇到过。泡沫工作组付永彬说，在向企业收集数据，进行项目准备过程中，工作组聘请了各地熟悉行业情况的专家从事调查，可是这些专家尽管一再宣传淘汰政策，说明基金赠款的前因后果，仍然被不少企业认作“骗子”。在山东，当专家去一家硬泡生产厂家进行调查时，就被企业当场扣压，在经过多方求证后，企业才肯放人。

　　企业不理解，赠款会带来什么？

　　这个问题其实也是项目管理者一直在深深思考的问题。

　　把原有生产或使用 ODS 的生产设备予以淘汰，这是多边基金所要达到的目的。而实际上，如果淘汰工作仅仅局限于此的话，淘汰后的企业运行将有可能受到不同程度的影响。

　　如何高效、合理地利用赠款？既完成多边基金所要达到的淘汰目的，又能使企业通过赠款改造达到产业提升的效果，这是颇费心思的大问题。正如化工行业工作组组长王淑女燕的说法，我们不应该“躺在基金赠款里吃饭”。

　　而这种模式终于在泡沫行业的项目改造中率先实现。在对新疆梨花包装有限公司进行的淘汰氟里昂发泡剂生产线的项目改造过程中，采用了合厂并线、工业重组的方式，不仅更新了企业设备，还扩大了生产规模，形成了产业优势，充分发挥了赠款的环保效益和经济效益。

　　提升企业是为了企业发展着想，而加强替代品建设则更是涉及到淘汰企业的终身“幸福”与保障了。

　　各行业在制定行业淘汰计划之初，就做好了替代品的建设准备。在和多边基金执委会达成的行业淘汰计划协议中，执委会明确赋予“中国政府最大限度的灵活性”，这也为替代品发展创造了广阔的空间。

　　目前，哈龙、化工这两个涉及 ODS 源头生产的行业已经相继利用赠款建起替代品生产线。外经办三处处长马琪说，我国淘汰 ODS 工作已经进入生产关闭、消费转变、替代品开发、政策法规体系建设四同步局面，这将保障我国淘汰 ODS 工作的顺利实施，从而如期完成履约任务。