本报记者　张金慧

干旱缺水成为中国最严重、最难解决的安全问题

　　时值 7 月，黑龙江省卫视台上出现了一幅令人心焦的画面——“水稻王国”五常市因干旱缺水无法插秧，苗床上的秧苗也因缺水干死了。一农民随手揪起一把，一点火，竟然着了。

　　类似的水荒情景人们并不陌生。全国有多少地方因为干旱缺水而土地龟裂，粮食绝收，人们伴着水桶排着长队等待拉水车从几公里甚至几十公里的地方拉水吃；许多工厂因缺水限产停产；上百座城市因缺水不得不限时供水。干旱缺水问题，已经成为我国经济社会发展的重要制约因素。据了解，我国因干旱缺水造成的损失非常严重，比人们熟知的洪灾损失要严重得多：农业——农业灌溉平均年缺水 300 亿立方米，每年平均减产粮食 200 亿公斤，2000 年是新中国成立后最严重的干旱年，粮食减产 450 亿公斤。对比我国年产粮食 5000 亿公斤的现状，损失触目惊心。工业及城市——全国 660 多个城市中，有 400 多个缺水，其中缺水比较严重的城市有 110 多个，全国城市年缺水量为 60 亿立方米，由此影响工业产值在 2000 亿元以上，影响城市人口 4000 万人。此外，全国农村还有数千万人存在饮水困难。

　　21 世纪我国面临水安全、粮食安全、石油安全三大安全问题，其中水安全是最重要和最难解决的。

　　很多人都知道我国是水资源“大国”，2.8 万亿立方米的水资源总量使我国位居世界第四。然而并非所有人都知道我国还是水资源“穷国”。由于庞大的人口基数，我国人均水资源占有量不到 2300 立方米，仅为世界人均水平的 1/4。随着人口的增加和经济社会发展，我国水的问题还将更加突出。现在我国的供水能力是 5600 亿立方米牗其中农业 3900 亿立方米牘，而到 2030 年人口达到峰值 16 亿时，可能需要再增加 2400 亿立方米的供水能力，即 8000 亿立方米。而据专家预测，这已接近我国水资源可利用量的极限值。

　　水资源短缺危害甚多，除上述几方面外，还表现在生态环境日益恶化上，如河流断流、地面下沉、海水入侵等等。2000 年发生的数次大面积沙尘暴是生态趋于恶化的突出反映。长此下去，人类的生存环境都受到威胁，何谈经济社会可持续发展。

节约用水，人类解决水资源短缺最明智、最理性的选择

　　尽管在解决水资源短缺问题上我们有着多种选择，如大力推行节约用水、加强水污染防治和水资源保护、加强水资源的统一管理、抓紧调水等水资源工程建设，但最重要、最根本也是最有潜力的，还是节水。

　　我国节水有着巨大的潜力，这要从我国目前用水效率低来分析。用水效率低实质上就是水资源浪费严重。

　　农业用水浪费。目前，全国农业灌溉年用水量接近 4000 亿立方米，占全国总用水量的 70%，是“用水大户”。据了解，全国灌区灌溉水的利用率只有 40% 左右，而像以色列这样的发达国家已达 70%。如果农业灌溉水利用率再提高 15%，即可节约出 600 亿立方米的水，是目前年灌溉缺水量的两倍，超过了黄河的年径流量，效益很可观。

　　工业用水浪费。全国工业用水重复利用率不到 55%，而发达国家则为 75%～85%。1991 年全国工业万元产值用水量为 91 立方米，是发达国家的 5～10 倍。因此，节水潜力也较大。

　　生活用水浪费。主要是跑、冒、滴、漏现象相当严重。据分析，全国城市供水管网漏失率为 9.1%，有 40% 的特大城市供水漏失率达 12% 之多，节水龙头等节水器具远未普及。因此，生活节水潜力也不小。

　　根据世界上一些国家已经取得的经验测算，运用现代技术和方法，我国农业可减少 10%～15% 的需水，工业可减少 40% 的需水，城市可减少 30% 的需水。

　　用水浪费带来的后果除了加剧水资源短缺外，另一个是造成严重的水污染。据了解，多用 1 立方米水，就会多产生 0.7～0.8 立方米的污水。目前全国废污水排放量已超过 80 年代初的 1 倍，年排废污水 600 亿吨。这些废污水 80% 以上未经处理直接排入江河湖库，污染了水环境。水环境的恶化进一步加剧了水资源的供需矛盾。从这个意义上讲，无论是工业、城市生活，还是水资源相对丰富地区的农业灌溉，都要重视节水。

　　党和国家领导人对节水工作给予深切关注，并作出一系列重要指示。江泽民总书记指出：“各级领导同志都要有一种强烈的意识，就是十分注意节约用地，节约用水。这两件事涉及农业的根本，人类生存的根本，在我国尤其意义重大。”同时要求把节水提到贯彻实施可持续发展战略的高度来认识。朱镕基总理指出：“水资源短缺，是我国经济和社会发展的严重制约因素，在强调进一步加强水利建设的同时，把节水和保护水资源作为战略问题提出来，非常必要。”

　　党的十四届五中全会明确要求：“大力普及节水灌溉技术，扩大旱涝保收、稳产高产农田。”1998 年，党的十五届三中全会明确节水工作的地位，响亮地提出“把推广节水灌溉作为一项革命性措施来抓”。2000 年，党的十五届五中全会指出：“水资源可持续利用是我国经济社会发展的战略问题，核心是提高用水效率，把节水放在突出位置。”

　　在党中央、国务院的直接关怀和领导下，“九五”期间，我国节水工作步入了崭新的历史时期。

“把推广节水灌溉作为革命性措施来抓”成为“九五”期间水利工作的一项重要任务

　　水利部积极贯彻落实党中央、国务院的指示精神，结合新时期水利工作实际和经济社会发展对水利的要求，提出了由传统水利向现代水利、可持续发展水利转变，以水资源的可持续利用促进经济社会可持续发展的治水新思路，强调在搞好水资源开发、利用和治理的同时，更要突出水资源的节约、保护、配置三个方面。

　　节水是现代水利的一个重要体现。“九五”期间，在党中央、国务院的关心和支持下，我国以农业节水为主的节水工作取得骄人成绩。特别是农业灌溉节水，可以说，“九五”是我国节水灌溉发展最快的历史时期。如果用一句话概括，就是在灌溉用水总量零增长的情况下，通过节水改造挖潜，进一步改善了农业生产条件，提高了农业抗旱能力，为农业和农村经济发展、农民增收提供了保障。

　　农业节水能够取得如此显著的成绩，离不开党的十五届三中全会把推广节水灌溉作为一项革命性措施来抓的重大战略决策。说节水灌溉是一项“革命性措施”，是因为它是解决我国农业干旱缺水的根本性措施，是缓解农业用水供需矛盾，增加农业产量、发展农村经济的一场革命；是加快我国传统农业向现代农业转变的一场革命；也是改善生态环境，实现水资源可持续利用和国民经济可持续发展的一场革命，对于促进我国农业灌溉从粗放到集约，从外延为主到内涵为主的转变，具有重要的现实意义和深远的历史意义。

　　“九五”期间，国家加大了节水投入，全国用于发展节水灌溉的资金约 430 亿元，其中中央和各级地方财政补助约 130 亿元，其余为贷款、农村集体和农民自筹。投入的加大，促进了节水灌溉的发展。在此期间，水利部和有关部门组织实施了 300 个节水增产重点县和节水型井灌区以及 12 个节水灌溉示范市建设，对全国 402 个大型灌区中的 208 个进行以节水为中心的续建配套和技术改造，兴建了 668 个国家级节水增效示范区。

　　1998 年 9 月，江泽民总书记视察了蚌埠市郊区节水增效示范区，并给予充分肯定。他说，从这里看到了我国农业的潜力很大，这里是未来农业的发展方向。

　　在众多示范项目的带动下，“九五”全国新增节水灌溉工程面积 1.15 亿亩，是“八五”完成数的 1.9 倍，其中：喷微灌面积 2387 万亩，渠道防渗灌溉面积 6347 万亩，管道输水灌溉面积 2766 万亩。到 2000 年底，全国节水灌溉工程面积累计达到 2.8 亿亩，占全国有效灌溉面积牗 8 亿亩牘由“九五”初的 21.8% 提高到 34%。

　　不仅如此，节水灌溉有了更广阔的外延。如在中西部贫困山区建设集蓄雨水工程，共建水窖、水池、水柜 560 万个，配合各种节水措施使干旱的 1830 万亩基本农田增加了抗旱能力。还有，与工程措施配合，推广各种形式的非工程节水措施面积 2.5 亿亩，其中“薄浅湿晒”水稻控制灌溉面积 1.2 亿亩，行走式抗旱节水播种、坐水种等 1.3 亿亩。

　　节水灌溉的普及，取得了显著的节水效果，用水效率大幅度提高，抗旱能力大大提高，为我国粮食产量上台阶做出了贡献。

　　据了解，1995 年，全国粮食产量是 4665 亿公斤，到 1998 年，生产能力增长到 5000 亿公斤，净增 335 亿公斤。而在此期间全国灌溉用水却没有增加，还为新增加 6400 万亩灌溉面积提供了水源。全国平均单位资源灌溉面积平均用水量，从 1995 年的 476 立方米下降到 2000 年的 439 立方米，共减少 37 立方米，这 5 年的下降量相当于 1981 年至 1995 年 15 年下降总和的 2 倍。多数地方灌溉水利用系数从“八五”末的 0.3～0.4，提高到 0.4 以上。

　　如果没有节水措施，按原来的水分生产率推算，每年农业用水总量将要增加 250 亿立方米，这意味着取得了年节水 250 亿立方米的效果。同时，连同整个农业节水，“九五”期间全国新增近 280 亿立方米的供水能力，使其能够集中用于城市、工业和生活用水。可见，节水灌溉不仅增强了农业抗旱能力，还支持了工业发展和城市建设，为缓解整个国民经济和社会发展中水的供需矛盾做出了重大贡献。

　　“九五”节水灌溉成效显著，除表现在使农业抗旱能力增强外，还突出表现在以下几个方面：一是支持了生态用水和生活用水。

　　2000 年，宁夏引黄灌区少引黄河水 9.09 亿立方米；内蒙古河套灌区 2000 年在新增灌溉面积 43 万亩，增加林地草地用水 1.7 亿立方米的同时，比前 10 年平均少引黄河水量 2.02 亿立方米；山东省引黄灌区 2000 年大旱，在农业产值增加 2% 的情况下，少用黄河水 12 亿立方米。这几大引黄灌区的节水为 2000 年黄河不断流、实施向天津紧急调水做出了贡献。

　　二是促进了农业结构调整，增加了农民收入。干旱缺水的甘肃武威、张掖、酒泉等地市，曾是甘肃省的粮仓，通过发展节水灌溉，粮经比例由“八五”的 7∶3 调整到现在的 5.5∶4.5，农民人均收入从 1500 元增加到 2713 元。

　　三是促使人们的传统观念和用水习惯发生改变。广大基层干部从一味追求扩大灌溉面积转向提高用水效率。等等。

全民节水意识增强，北京、天津、烟台等大中城市纷纷制定节水措施，节水工作收到实效

　　在农业节水成为节水工作重点领域的同时，工业和城市生活节水也备受关注。节约用水人人有责，建设节水型社会是经济社会发展到今天的必然选择。2000 年，国务院在京召开全国城市供水节水与水污染防治工作会议。温家宝副总理提出要努力建设节水型城市，明确要求今后城市新增用水量一半要靠节水解决。

　　城市规模在扩大，城市用水量在增加，城市节水工作力度也在加大。国家已相继发布了几项重要政策。国务院在 2000 年发布了《关于加强城市供水节水和水污染防治工作的通知》，水利部、国家经贸委等 6 部委局共同制定了《关于加强工业节水工作的意见》。国家计委出台改革水价促进节水的指导意见等，为节水工作的发展打下了基础。

　　建设节水型社会已逐渐成为人们的共识。饱受缺水之苦的天津对此认识深刻，这里的人们节水意识非常强，几乎家家户户都有储水桶用作一水多用。早在 80 年代初天津就提出了要建节水型城市，2000 年市委、市政府适时成立了“天津市节约用水办公室”，并出台了一些严格的定额管理措施，实行计划用水、超计划加价的办法，减少浪费，提高用水效率。同时，还规划、治理部分浪费水的部门、行业，关闭了所有的冲车业。如今的天津，“中水洗车”的招牌随处可见，节水促使天津悄然兴起节水产业。

　　像天津一样，许多城市都在采取有效措施加强节水工作。如北京市成立了以市长为主任的水资源委员会，强化节约用水管理职能，并制订节水目标，采取多项措施减少工业用水指标 2 亿立方米。山东的烟台市对居民生活用水、洗车等服务业用水、工业企业用水都实行了严格的定额管理，规定超过计划的用水，每方水加价 40 元，并大幅度提高了水资源费标准。

　　节水工作收到了实效。据统计分析，工业通过产业结构调整和采取其他节水措施，万元产值用水量已从 1980 年的 933 立方米（含火电）下降到 1999 年的 91 立方米，全国工业用水重复利用率从 1993 年的 45% 提高到目前的 55%。近两年的工业和城市生活用水年节水都在 30 亿立方米左右。

　　回顾“九五”节水工作，可以说，节水延缓了我国用水总量的增长；节水使农业、工业用水定额减少，用水效率提高；节水使全国水资源供需形势保持了基本稳定。

国家“十五”计划纲要明确要求建设节水型社会，为此，国家应尽早把农业节水建设列为国家重大基础设施建设。

　　建设节水型社会必须建立强制节水机制，建立用水总量和定额双控指标

　　虽然“九五”节水灌溉事业取得很大成绩，但与党中央、国务院的要求比，与水资源严重短缺、农业干旱缺水的严峻形势比，与调整农业结构增加农民收入、加快农业现代化进程的要求比，节水灌溉工作力度还不够大，发展规模还不够广，推广速度还不够快。

　　如何加快节水灌溉事业的发展呢？1998 年后，国家通过国债资金渠道，中央和地方每年拿出 20 亿元对大型灌区进行更新改造和续建配套，这标志着我国灌溉事业已经开始由外延型向内涵型转变。

　　但这个投入力度还远远不能满足实际需要。我国有 400 多个大型灌区，是粮食增产的主力军。按大型灌区改造规划，如果还以每年 20 亿元的投入水平，那么全部改造完成需 60 年时间。

　　一方面是节水潜力巨大，一方面是缺少投入资金。很明显，灌区改造的关键是资金。建设灌溉节水工程，光靠农民投入不行，政府必须加大投入。

　　在前不久水利部组织召开的农业节水高级论坛上，专家们呼吁，必须制定政策措施。专家认为，节水灌溉的重要性和意义不亚于三峡工程，不亚于南水北调。而在现有政策和投入水平情况下，节水任务难以完成，建议把大型灌区的节水改造纳入国家基本建设计划，加大投入力度。

　　全国政协副主席、中国工程院院士钱正英 2000 年组织 43 位院士和 300 位专家完成的《中国可持续发展水资源战略研究》提出：国家应尽早把节水高效农业建设列为国家重大基础建设项目。

　　该项研究分析道：对老灌区进行以节水为中心的改造，每亩投入约需 300～400 元，每节约 1 立方米水约需 2～3 元；而新建大中型灌区的投入一般每亩都在 1000 元以上，大中型的新水源工程一般在 1 立方米水 5～10 元以上。因此建设节水高效农业是经济合理的。

　　回顾“九五”灌溉节水经验，除加大投入增加灌区改造力度外，灌区管理体制改革和水费改革也有力地推动了节水灌溉事业发展。如江苏皂河灌区成立了灌区供水公司和农民用水者协会，二者成为一种新型的供水关系，增强了用水者节水自觉性，收效极大。宁夏引黄灌区水价 2000 年从每立方米 0.6 分调到 1.2 分，激发了农民节水的积极性，在全年少引黄水量 9 亿立方米中起到了作用。

　　70 年代，节水是为应对干旱而提倡的，而在水已成为关乎国家安全的战略资源的今天，节水成了保障粮食安全、水安全、生态安全的战略措施。2000 年，具有深远影响的“三河”牗黄河、黑河、塔里木河牘调水得到党中央、国务院和全社会的肯定，这是我国重视生态安全、人与自然和谐相处的重大举措，而节水工作在其中扮演了重要角色。

　　节水工作重要，但现行政策却不适应节水发展要求。以水费为例——目前农业水费只占成本的 1/2～2/3，多数地方水价在 0.05～0.1 元；对农民来说，按每亩地节水 30 立方米算，只节省了几元钱，而一般的工程节水措施所需投入却需要上百元。

　　如此说来，适时、适地、适度提高水价、用经济杠杆促进节水是完全必要的。然而，由于各种原因，水价调整步履维艰，许多地方采取“小步慢跑”的方法以期逐步达到成本水价，水价改革的步子正越走越快……

　　最近，水利部部长汪恕诚指出，节水，一是靠效益节水，二是靠强制节水。建立节水型社会，要把水权理论引入节水中，建立强制节水机制，采取总量和定额指标双控制，这样才能达到全面节水的目的。

　　效益节水，主要是通过节水给农民带来收入，带来经济效益，使节水变成农民的自觉行动，促进节水。譬如，黑龙江省甘南县支持、引导农民发展节水灌溉，打开了高效农业的突破口，喷灌灌区农民年收入高达 3500 元，极大地调动了农民积极性，全县农民集资投劳 1 亿多元，占总投入的 85%。几年工夫，全县节水灌溉面积已占农田总面积的近一半。

　　强制节水，常用的措施有：行政措施、工程措施、经济措施和科技措施。从长远看，应该不断加大经济措施力度，充分发挥水价对用水的调节作用。一些国家的经验表明，水价提高 10%，生活用水下降 3%～7%。可见，水价对促进节水作用十分明显。

　　采取用水总量控制和定额管理相结合的管理制度，通过把水资源的使用权细化到每个流域、每个地区、每个行业、每个单位，实行定额管理，超定额、超计划加价等措施，就可以实现层层分解、层层控制，从而奠定节水型社会的节水制度基础。

　　展望未来，“十五”蓝图已经绘就，建设节水型社会成为我们新的目标，农业节水的重要性被提高到前所未有的突出位置。水利部“十五”节水灌溉发展目标是：在灌溉用水总量零增长的前提下，使全国单位面积用水量比“九五”再减 16 立方米；通过节水挖潜为新增灌溉面积 3000 万亩提供水源保障；使全国平均灌溉水利用系数提高 3～5 个百分点，多数地区达到 0.45，万元农业产值耗水量在 2000 年基础上再下降 450 立方米。任务是：新增节水灌溉工程面积 1 亿亩，达到 3.8 亿亩；新增节水技术措施面积 1 亿亩，达到 3.5 亿亩。

　　放眼 21 世纪，我们清楚地看到，要保证我国实现经济社会可持续发展，就必须再下大力气，采取更加有效的措施抓好节水工作，再创“十五”节水工作的新辉煌。